Национальный план действий по охране окружающей среды Российской
Федерации на 1999-2001 годы
См. мероприятия по реализации настоящего плана действий, утвержденные приказом
Госкомэкологии РФ от 31 декабря 1998 г. n 786
Предисловие
Введение
Раздел i. Анализ состояния окружающей природной среды и экологическа
политика
1.1. Основные экологические проблемы
1.2. Анализ государственной экологической политики
1.2.1. Государственная экологическая политика
1.2.2. Система управления качеством окружающей
природной среды
Раздел ii. Концепция совершенствования экологической политики
Российской Федерации
2.1. Цели и задачи совершенствования государственной
экологической политики
2.2. Основные направления государственной экологической
политики
2.2.1. Совершенствование государственного
регулирования природоохранной деятельности и
природопользовани
2.3. Развитие научного обеспечения государственной
экологической политики
2.4. Обеспечение экологически безопасного развити
промышленных комплексов народного хозяйства
2.5. Реабилитация экологически неблагополучных территорий
2.6. Экологизация образования, воспитания, деятельности
средств массовой информации
2.7. Обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности
населени
2.8. Международное сотрудничество
Раздел iii. Приоритетные направления решения экологических проблем на
1999-2001 годы
3.1. Критерии приоритетности
3.2. Основные направления решения экологических проблем
3.2.1. Совершенствование управлени
природопользованием и охраной окружающей среды
3.2.2. Развитие экологического образования. Вовлечение
неправительственных организаций в решение
экологических проблем
3.2.3. Международное сотрудничество
3.3. Приоритетные мероприятия в области охраны окружающей
среды и природопользовани
Раздел iv. Реализация, контроль и корректировка НПДООС.
Совершенствование механизма разработки НПДООС
4.1. Организационно-правовой механизм взаимодействи
участников реализации НПДООС
4.2. Экономический и финансовый механизмы реализации НПДООС
4.2.1. Возможные механизмы финансировани
4.2.2. Источники финансировани
4.3. Вовлечение заинтересованных сторон населения и
регионов в процесс разработки и реализации НПДООС и
РПДООС
4.4. Информационное сопровождение и обработка данных дл
оценки выполнения НПДООС
Приложение 1. Критерии выбора приоритетных направлений решени
экологических проблем
Приложение 2. Перечень многосторонних международных конвенций и
соглашений в области охраны окружающей среды
Приложение 3. Рекомендации по разработке регионального плана действий
по охране окружающей среды (РПДООС)
Предисловие
В 1998 году исполнилось десять лет со дня создания системы государственных
органов охраны природы России. За этот период, труднейшей в истории нашей
страны, проделана огромная работа в области охраны окружающей природной среды.
На основе рекомендаций Конференции ООН по окружающей среде и развитию
(Рио-де-Жайнеро), определяющих принципы согласованной политики устойчивого
развития мирового сообщества и сохранения экосистемы Земли, были разработаны:
См. Декларацию по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992
г.)
- Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по
охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ Президента
Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. n 236);
- планы действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей
среды и природопользованию на 1994-1995 годы и на 1996-1997 годы, в которых
было включено свыше 150 важнейших мероприятий, в том числе: 36 законопроектов,
более 80 федеральных целевых программ, около 30 нормативных актов;
- Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ
Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. n 440);
- Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Указ Президента
Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. n 1300);
- Государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации
(одобренная в основном Правительством Российской Федерации в декабре 1997
г.).
Все эти документы стали основополагающими ориентирами при разработке
Национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации
на 1999-2001 годы (НПДООС).
Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации
на 1999-2001 годы является программным документом, призванным конкретизировать
экологическую политику в нашей стране на ближайшую перспективу. НПДООС служит
примером плодотворной работы, согласия и совместного видения путей решени
экологических проблем в нашей стране государства и общества, структур управлени
и общественных экологических организаций.
НПДООС может стать первым шагом на пути становления и практического воплощени
устойчивого развития нашей страны на пути в xxi век.
Выражаю благодарность представителям министерств, ведомств, международной
организации ТАСИС и неправительственных организаций, специалистам и ученым,
принимавшим участие в разработке Национального плана действий по охране окружающей
среды Российской Федерации на 1999-2001 годы.
Председатель
Государственного комитета
Российской Федерации
по охране окружающей среды В.И.Данилов-Данильян
Введение
Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации
на 1999-2001 годы (НПДООС) разработан для определения эффективных путей улучшени
экологической обстановки в России и согласуется с основными положениями долгосрочной
экономической и социальной политики страны.
Цели НПДООС - оздоровление экологической обстановки в Российской Федерации,
снижение ее неблагоприятного влияния на здоровье населения, сохранение жизнеобеспечивающих
функций биосферы, эффективное участие России в международной природоохранной
деятельности.
Документ базируется на Конституции Российской Федерации, Законе РСФСР
"Об охране окружающей природной среды", других законодательных актах, указах
Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской
Федерации, а также учитывает положения, изложенные в Программе действий по
охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы, "Повестке дн
на xxi век" и других документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию,
Министерской Декларации и материалах Конференций Министров "Окружающая среда
для Европы".
Институциональные преобразования, затрагивающие природоохранную деятельность,
совершенствование природоохранительного законодательства, использование экономических
инструментов и учет экологических факторов в экономической и социальной политике
приобретают все большее значение. Возрастает необходимость тесного взаимодействи
природоохранных органов с другими органами исполнительной власти, экологически
ориентированными общественными организациями и деловыми кругами, создани
новых механизмов принятия решений, обеспечивающих достижение поставленных
целей.
НПДООС разработан с участием федеральных министерств и ведомств, природоохранных
органов субъектов Российской Федерации, неправительственных экологических
организаций и движений, представителей деловых кругов, ученых, а также в сотрудничестве
с международной организацией ТАСИС. Настоящий план действий содержит методологическую
основу для разработки последующих планов действий по охране окружающей среды
на федеральном и региональном уровнях как важнейших составляющих единой системы
охраны окружающей природной среды. Поэтому в настоящем документе приведены
достаточно подробные рекомендации по выработке целей, ранжированию экологических
проблем, выделению приоритетов при разработке региональных планов действий
по охране окружающей среды (РПДООС).
Предполагается, что НПДООС будет разрабатываться каждые 2-3 года и в
части финансирования привязан к соответствующим финансовым годам. Это необходимо,
прежде всего, для того чтобы целенаправленно использовать бюджетные ассигновани
на охрану окружающей природной среды, вкладывая их в решение приоритетных
экологических проблем. Ожидается, что НПДООС станет ориентиром при выделении
финансовых средств на природоохранные цели отечественными и зарубежными инвесторами.
Важнейшие цели природоохранной деятельности сформулированы в "Основных
положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей
среды и обеспечению устойчивого развития" (одобрены Указом Президента Российской
Федерации от 4 февраля 1994 г. n 236), планах действий Правительства Российской
Федерации в области охраны окружающей среды на 1994-1995 гг. и на 1996-1997
гг. (утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации от 18 ма
1994 г. n 496 и от 19 февраля 1996 г. n 155), "Концепции перехода Российской
Федерации к устойчивому развитию", утвержденной Указом Президента Российской
Федерации от 1 апреля 1996 г. n 440.
Для реализации поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
- решение непосредственно экологических проблем федеральной значимости
во взаимосвязи с социально-экономическими факторами развития народного хозяйства;
- создание на федеральном уровне механизма снижения антропогенного воздействи
на окружающую природную среду и здоровье населения; в основе этого механизма
- требования и условия для субъектов (инициаторов) хозяйственной деятельности
с целью предотвращения или уменьшения ее негативных экологических последствий;
- совершенствование механизма привлечения внебюджетных источников финансировани
для реализации инвестиционных природоохранных мероприятий (проектов).
Решение этих задач осуществляется путем совершенствования действующих,
разработки и внедрения новых механизмов экологической политики (включая нормативную
правовую базу, системы - экономическую и финансовую, государственного экологического
мониторинга и контроля, экологическую экспертизу), а также проведения научных
исследований в целях более глубокого понимания экологических проблем и поиска
путей их решения, формирования общественного экологического сознания.
Национальный план базируется на следующих ключевых принципах и положениях:
- приоритет охраны здоровья нынешнего и будущих поколений людей от негативного
воздействия факторов окружающей природной среды;
- приоритет вопросов охраны окружающей природной среды при принятии политических
и экономических решений;
- совершенствование природоохранительного законодательства и экологических
стандартов при проведении экономической реформы;
- установление и законодательное закрепление режима взаимной ответственности
федеральных природоохранных органов и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации за состояние окружающей среды и природных ресурсов, разработка
и реализация совместных мероприятий по охране окружающей природной среды;
- сочетание административных и экономических методов для предотвращени
деградации и загрязнения окружающей природной среды;
- эффективное участие в международном сотрудничестве для решения российских
и международных экологических проблем (региональных, трансграничных и глобальных),
а также обеспечения экологической безопасности Земли.
Раздел i. Анализ состояния окружающей природной среды
и экологическая политика
1.1. Основные экологические проблемы
В последние годы на территории Российской Федерации напряженность экологической
обстановки существенно не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране
несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс загрязненных
сточных вод в поверхностные водные объекты. Более чем для 40% субъектов Российской
Федерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных
центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной
безопасности; в 30% административных территорий остро стоят вопросы загрязнени
поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранени
плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации.
В отдельных районах Российской Федерации обострилась проблема сохранения биоразнообрази
и ресурсов растительного и животного мира.
В ряде регионов антропогенные нагрузки давно превысили установленные
нормативы, и сложилась критическая ситуация, при которой возникают значительные
изменения ландшафтов, происходит истощение и утрата природных ресурсов, значительно
ухудшаются условия проживания населения.
К числу таких регионов относятся крупнейшие городские агломерации - Московска
и Санкт-Петербургская, промышленные центры Центральной России, промышленные
и горнодобывающие центры Крайнего Севера, Юга Сибири и Дальнего Востока, Среднее
Поволжье, Северный Прикаспий, Средний и Южный Урал, Кузбасс. Они также оказывают
заметное негативное влияние на экологическое состояние соседних регионов.
При этом на указанных территориях, где сосредоточено основное население
Российской Федерации, удельные показатели нарушения окружающей среды на единицу
площади и единицу валового внутреннего продукта являются повышенными. Так,
на единицу площади в г.Москве приходится 114,04 т/км2 выбросов вредных веществ
в атмосферный воздух и 1480,15 тыс.м3/км2 сбросов загрязненных сточных вод
в поверхностные водоемы, в г.Санкт-Петербурге, соответственно - 50,88 т/км2
и 954,36 тыс.м3/км2 в Липецкой области - 15,83 т/км2 и 6,21 тыс.м3/км2 в Челябинской
области - 10,80 т/км2 и 8,76 тыс.м3/км2 в Кемеровской области - 10,07 т/км2
и 8,33 тыс.м3/км2.
Следует отметить, что в крупных городах основной вклад в объеме выбросов
вредных веществ в атмосферу приходится на долю автотранспорта, например в
г.Москве - 88%, в г.Санкт-Петербурге - 71%.
В то же время обширные территории Российской Федерации еще обладают большим
природно-ресурсным потенциалом и малоизмененными человеком природными условиями:
в европейской части - это прежде всего северо-восточные территории; в азиатской
части - это почти весь север Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также
обширные районы Западной Сибири. Сохранение их естественного состояния являетс
одной из приоритетных задач НПДООС.
При реализации стратегии экономического развития России необходимо учитывать
допустимый уровень дополнительного антропогенного воздействия. Это допустимое
воздействие зависит как от современной экологической напряженности, так и
от устойчивости экосистем. Соотношение этих факторов в конкретных регионах
России должно быть выявлено в рамках предстоящих исследований, и на данном
этапе можно принять, что в наибольшей степени допустимое воздействие зависит
от уровня современной экологической напряженности.
Атмосферный воздух
Влияние загрязняющих веществ на здоровье населения. На основе данных
об уровнях загрязнения атмосферного воздуха различными химическими веществами
методом экспертных оценок установлено, что наиболее многочисленная группа
населения (15 млн. человек) подвергается воздействию взвешенных веществ, второе
место по масштабу воздействия занимает бенз(а)пирен - 14 млн. человек. Более
5 млн. человек проживает на территориях с повышенным содержанием в воздухе
диоксида азота, фтористого водорода, сероуглерода, более 4 млн. человек -
формальдегида и окиси углерода, более 3 млн. человек - аммиака, стирола.
Значительная часть населения (более 1 млн. человек) подвергается воздействию
повышенных концентраций бензола, оксида азота, сероводорода, метилмеркаптана.
Для ряда территорий характерно наличие в воздушной среде веществ, специфичных
для выбросов отдельных производств (асбест, винилхлорид, соли тяжелых металлов,
свинец, ртуть, кадмий, никель, медь).
К основным загрязняющим веществам, содержащимся в воздушной среде практически
всех городов, относятся взвешенные вещества, диоксиды азота и серы, оксид
углерода, фенол.
Экспертные оценки риска как вероятности негативного влияния загрязняющих
веществ на здоровье населения показали, что общее годовое число случаев смерти
от загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами равняется примерно
16000 случаев для населения в 15 млн. человек, что составляет 5% ежегодных
случаев смерти.
Наиболее опасны для здоровья населения городов России повышенные концентрации
взвешенных веществ, диоксида азота, бензола, бенз(а)пирена, мышьяка, кадмия,
никеля, винилхлорида.
Основным источником загрязнения атмосферного воздуха свинцом в Российской
Федерации является автотранспорт, использующий свинецсодержащий бензин. Если
в течение последних пяти лет наметилась устойчивая тенденция к снижению концентраций
всех металлов (в том числе свинца) в атмосферном воздухе городов, то вблизи
автомагистралей растет процент проб, превышающих ПДК.
Свинец влияет на нервную систему, что приводит к снижению интеллекта,
вызывает изменение физической активности, координации слуха, воздействует
на сердечно-сосудистую систему, приводя к заболеванию сердца. Это оказывает
негативное влияние на состояние здоровья населения и, в первую очередь, детей.
Основным показателем воздействия свинца на здоровье детей является уровень
его содержания в крови. Результаты ряда научных исследований подтвердили,
что при увеличении концентрации свинца в крови ребенка с 10 до 20 мкг/дл происходит
снижение коэффициента умственного развития.
Расчет риска показывает, что при современном уровне загрязнения окружающей
среды и продуктов питания у 44% детей в городах России могут возникнуть проблемы
в поведении и учении, обусловленные воздействием свинца, около 9% нуждаютс
в лечении и около 0,01% детей требуют неотложного медицинского вмешательства.
Территориальный разрез. В 1996 г. в список городов с наибольшим уровнем
загрязнения воздуха, в которых индекс загрязнения (ИЗА) составляет не менее
14, вошли 44 города:
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 1. Москва |12. Иркутск |23. Владимир |34. Южно-Сахалинск|
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 2. Новосибирск |13. Хабаровск |24. Махачкала |35. Уссурийск |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 3. Екатеринбург |14. Новокузнецк |25. Ставрополь |36. Абакан |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 4. Самара |15. Ульяновск |26. Ангарск |37. Соликамск |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 5. Омск |16. Кемерово |27. Волжский |38. Биробиджан |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 6. Челябинск |17. Липецк |28. Братск |39. Кызыл |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 7. Ростов-на-Дону|18. Магнитогорск|29. Бийск |40. Новомосковск |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 8. Саратов |19. Нижний Тагил|30. Благовещенск|41. Черемхово |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
| 9. Красноярск |20. Курган |31. Норильск |42. Новодвинск |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
|10. Тольятти |21. Улан-Удэ |32. Новороссийск|43. Зима |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
|11. Краснодар |22. Чита |33. Сызрань |44. Шелехов |
+------------------+----------------+----------------+------------------+
Примечание: Список составлен в порядке убывания численности населения.
Мероприятия по решению проблем загрязнения окружающей природной среды,
отбираемые для НПДООС, включая федеральные целевые программы (проекты), должны
относиться в территориальном разрезе к одному или нескольким городам из вышеприведенного
списка или к территориям, признанным зонами экологического бедствия (г.Карабаш
Челябинской области) и экологического кризиса (города Чапаевск Самарской области,
Череповец Вологодской области, Каменск-Уральский Свердловской области).
Отраслевой разрез. Сопоставление отраслей необходимо для сосредоточени
усилий в рамках отраслевых планов действий по охране окружающей среды на основных
"отраслях-загрязнителях" с учетом объема и состава выбросов загрязняющих веществ.
На основании ранжирования экологических проблем в отраслевом разрезе
(таблицы 1, 2, 3) приоритет отдается решению экологических проблем в конкретных
"горячих точках", однако среди них могут оказаться и такие, которые не относятс
к основным "отраслям-загрязнителям".
В общем виде рекомендации могут быть сформулированы следующим образом:
с точки зрения отраслевого разреза при выборе приоритетных мероприятий в области
снижения загрязнения атмосферы для включения в НПДООС необходимо учитывать,
что наибольший вклад в это загрязнение вносят:
- автотранспорт, энергетика, цветная и черная металлургия - по валовым
выбросам, а также по выбросам жидких и газообразных веществ в целом;
- энергетика, цветная металлургия, автотранспорт - по сернистому ангидриду;
- черная металлургия, автотранспорт - по оксиду углерода;
- энергетика, автотранспорт - по оксидам азота;
- нефтедобывающая промышленность, автотранспорт - по углеводородам, включа
летучие органические соединения;
- энергетика, автотранспорт, цветная металлургия, химическая и нефтехимическа
промышленность - по твердым веществам и целому ряду особо опасных веществ;
- автотранспорт, цветная металлургия - по свинцу;
- цветная металлургия - по никелю, меди, кобальту;
- атомная промышленность и энергетика - по радиоактивным веществам и
ряде опасных веществ.
(данный перечень представляет собой упрощенное ранжирование экологических
проблем в отраслевом аспекте).
Таблица 1
Валовые выбросы загрязняющих веществ в 1996 г.
по отраслям - основным загрязнителям атмосферы, тыс. т
+------------+----------------------------------------------------------+
| | Отрасли |
| +-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
| |Авто- |Энерге-|Цвет- |Черная|Нефте-|Нефте- |Хими- |Маши-|
| |транс- | тика |ная |метал-|добы- |перера-|ческая |но- |
| |порт | |метал-|лургия|вающая|батыва-|и неф- |стро-|
| | | |лургия| |промы-|ющая |техими-|ение |
| | | | | |шлен- |промыш-|ческая | |
| | | | | |ность |ленно- |промыш-| |
| | | | | | |сть |ленно- | |
| | | | | | | |сть | |
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
|Выброшено | | | | | | | | |
|вредных ве-| | | | | | | | |
|ществ всего |11800,0|4748,5 |3598,1|2535,5|1309,7| 849,1| 454,1|602,5|
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
|в том числе:| | | | | | | | |
|жидких и | | | | | | | | |
|газообразных| |3418,5 |3300,3|2161,6|1277,4| 839,9| 380,6|494,6|
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
|- сернистый| | | | | | | | |
|ангидрид | |2005,5 |2850,2| 256,9| 20,0| 143,6| 74,4|128,6|
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
|- оксид уг-| | | | | | | | |
|лерода | | 258,7 | 351,5|1730,3| 490,4| 59,0| 115,4|241,3|
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
|- оксиды| | | | | | | | |
|азота | |1108,9 | 51,9| 150,6| 17,5| 21,2| 36,1| 66,2|
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
|- углеводо-| | | | | | | | |
|роды (без| | | | | | | | |
|ЛОС) | | 3,0 | 1,5| 1,4| 535,0| 171,2| 12,9| 6,0|
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
|- ЛОС | | 0,9 | 1,6| 6,3| 210,0| 437,9| 110,1| 45,4|
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
|твердых ве-| | | | | | | | |
|ществ | |1330,0 | 297,8| 374,0| 32,3| 9,3| 73,5|108,0|
+------------+-------+-------+------+------+------+-------+-------+-----+
Таблица 2
Динамика выброса загрязняющих веществ
в атмосферный воздух от стационарных источников, тыс. т
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
| |1991 г.|1992 г.|1993 г.|1994 г.|1995 г.|1996 г.|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Российская Федерация |31801,0|28127,0|24488,3|21929,0|21269,6|20274,1|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Промышленность |28544,0|25237,0|22167,7|19528,3|18140,4|16661,0|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Энергетика | 7570,7| 6644,8| 5898,2| 5267,4| 5017,7| 4748,5|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Цветная металлургия | 5088,5| 4647,5| 3795,0| 3502,0| 3693,2| 3598,1|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Черная металлургия | 4036,5| 3571,5| 3227,1| 2730,2| 2735,3| 2535,5|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Нефтедобывающая | | | | | | |
|промышленность | 2345,8| 2137,5| 1862,7| 1687,3| 1409,1| 1309,7|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Нефтеперерабатывающая | | | | | | |
|промышленность | 1436,0| 1359,7| 1190,8| 1004,2| 908,6| 849,1|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Машиностроение | 1917,6| 1594,0| 1289,8| 945,4| 725,6| 602,5|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Угольная промышленность| 236,0| 268,8| 384,2| 686,7| 626,5| 595,8|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Газовая промышленность | 1194,6| 1036,8| 879,8| 862,8| 707,7| 541,8|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Промышленность строи-| | | | | | |
|тельных материалов | 1763,4| 1386,1| 1064,1| 771,9| 674,2| 528,0|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Химическая и нефтехими-| | | | | | |
|ческая промышленность | 1182,5| 1000,0| 728,8| 548,6| 525,0| 454,1|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Деревообрабатывающая и| | | | | | |
|целлюлозно-бумажная | | | | | | |
|промышленность | 855,3| 751,0| 638,1| 523,3| 522,2| 434,3|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Пищевая промышленность | 462,7| 448,0| 419,2| 338,4| 300,3| 250,5|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Атомная промышленность | | | | | | |
|и энергетика | н/д| н/д| 224,9| 190,0| 172,6| 150,9|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Оборонная промышлен-| н/д| н/д| 274,7| 161,2| 138,8| 95,5|
|ность | | | | | | |
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Легкая промышленность | 170,1| 151,4| 129,9| 95,4| 74,2| 64,3|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
Примечание: На основе проведенного анализа данных государственных докладов
сделаны лишь достаточно общие выводы о тяжести, масштабах и характере экологических
проблем. Безусловно, при подготовке последующих государственных докладов необходимо
приведение объемов выбросов различных загрязняющих веществ, характерных дл
каждой отрасли к условным тоннам, поскольку с помощью только показателя валовых
выбросов невозможно сопоставить отрасли с совершенно разной структурой выбрасываемых
веществ. Прежде всего, это относится к твердым и особо опасным веществам.
Таблица 3
Предприятия с наибольшим объемом выбросов загрязняющих веществ
в атмосферу
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
| Предприятие |Выбросы в | Отрасль | Город, область |
| |атмосферу,| | |
| |тыс. т | | |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Норильский |2115,3 |цветная |г.Норильск, |
|комбинат" | |металлургия |Красноярский край |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Северсталь" | 419,6 |черная |г.Череповец, |
| | |металлургия |Вологодская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Новолипецкий | 336,5 |черная |г.Липецк, |
|металлургический | |металлургия |Липецкая область |
|комбинат" | | | |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Магнитогорский | 264,4 |черная |г.Магнитогорск, |
|металлургический | |металлургия |Челябинская область |
|комбинат" | | | |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "ГМК | 246,5 |цветная |пос.Никель, |
|"Печенганикель" | |металлургия |Мурманская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|Рефтинская ГРЭС | 220,3 |энергетика |г.Асбест, |
| | | |Свердловская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Западно-Сибирский| 214,8 |черная |г.Новокузнецк, |
|металлургический | |металлургия |Кемеровская область |
|комбинат" | | | |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|Новочеркасская ГРЭС | 200,3 |энергетика |г.Новочеркасск, |
| | | |Ростовская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АП "Севергазпром" | 148,2 |газовая |Вологодская область |
| | |промышленность | |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|Рязанская ГРЭС | 123,2 |энергетика |г.Новомичуринск, |
| | | |Рязанская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Комбинат | 122,0 |цветная |г.Мончегорск, |
|Североникель" | |металлургия |Мурманская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|Аргаяшская ТЭЦ | 121,3 |энергетика |пос.Новогорный, |
| | | |Челябинская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Комбинат | 114,2 |цветная |г.Орск, |
|Южуралникель" | |металлургия |Оренбургская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Среднеуральский | 95,7 |цветная |г.Ревда, |
|медеплавильный завод"| |металлургия |Свердловская область |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Красноярский | 87,5 |цветная |г.Красноярск, |
|алюминиевый завод" | |металлургия |Красноярский край |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Святогор" | 86,0 |цветная |г.Красноуральск, |
|(Красноуральский | |металлургия |Свердловская область |
|медеплавильный завод)| | | |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|Новокуйбышевский НПЗ| 82,1 |нефтеперерабаты-|г.Новокуйбышевск, |
| | |вающая промышле-|Самарская область |
| | |ность | |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Ангарская | 75,9 |нефтеперерабаты-|г.Ангарск, |
|нефтехимическая | |вающая промышле-|Иркутская область |
|компания" | |ность | |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
|АО "Ачинский | 65,4 |цветная |г.Ачинск, |
|глиноземный комбинат"| |металлургия |Красноярский край |
+---------------------+----------+----------------+---------------------+
Водные ресурсы. Проблема обеспечения населения России питьевой водой
нормативного качества и в достаточном количестве во многих регионах стала
одной из главных задач усиления социальной направленности проводимых реформ.
Практически все поверхностные источники водоснабжения в последние годы
подвергаются загрязнению, поэтому качество их вод не соответствует нормативным
требованиям. Качество используемых для водоснабжения подземных вод в основном
соответствует нормативным требованиям, однако их загрязнение также возрастает.
В настоящее время около 90% забираемых для нужд водоснабжения поверхностных
и не менее 30% подземных вод подвергается обработке, но водопроводные сооружени
не всегда обеспечивают надежную водоподготовку и подачу населению воды гарантированного
качества.
1) Территориальный (бассейновый) разрез
Гигиеническая оценка питьевого водоснабжени
Качество питьевой воды в стране не улучшается, каждый третий человек,
пользующийся централизованными системами водоснабжения, получает воду, не
отвечающую гигиеническим требованиям по ряду показателей. Число проб, не соответствующее
гигиеническим нормативам, составило в 1996 г. 23% - по санитарно-химическим
показателям и 11,4% - по микробиологическим показателям (в 1993 г. соответственно
21,4% и 12,2%). Особенно неблагоприятная ситуация с обеспечением населени
доброкачественной питьевой водой сложилась в республиках Бурятия, Дагестан,
Калмыкия, Приморском крае, Архангельской, Калининградской, Кемеровской, Курганской,
Томской, Ярославской областях и ряде других.
Резко возросло и микробиологическое загрязнение открытых водоемов - от
12,5% в 1991 г. до 17,7% в 1996 г. В местах водозаборов в ряде территорий
страны выделяются возбудители кишечных инфекций, вирус гепатита А, ротавирусы.
Исследования показывают, что только 1% проб воды поверхностных источников
водоснабжения соответствует первому классу (вода не требует специальной обработки),
тогда как 17% проб нельзя отнести даже третьему классу.
Наличие в источниках централизованного водоснабжения высокотоксичных
органических соединений, солей тяжелых металлов, нефтепродуктов, фенолов,
хлорорганических соединений и других загрязняющих веществ в концентрациях,
превышающих гигиенические нормативы, при недостаточной "барьерной" способности
действующих водоочистных сооружений создает серьезную опасность для здоровь
населения, приводит к соматическим заболеваниям.
Среди основных рек России наибольшими экологическими проблемами характеризуютс
следующие: Волга, Дон, Кубань, Обь, Енисей, оцениваемые как "загрязненные".
Их крупные притоки: Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть, Тура
- оцениваются как "сильно загрязненные".
Мероприятия по снижению загрязнения водных объектов, которые могут быть
включены в НПДООС, должны быть направлены на сокращение сбросов в указанные
выше реки и их бассейны.
2) Отраслевой разрез. Наиболее водоемкими отраслями народного хозяйства
остаются химическая и нефтехимическая, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажна
промышленности, энергетика, черная и цветная металлургия (свыше 30%), а также
жилищно-коммунальное и сельское хозяйство (около 54% и 11% соответственно).
Таблица 4
Динамика сброса загрязненных сточных вод
в поверхностные водные объекты, млн. м3
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
| |1991 г.|1992 г.|1993 г.|1994 г.|1995 г.|1996 г.|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Российская Федерация |28018,0|27139,0|27241,0|24642,0|24477,6|22414,0|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Жилищно-коммунальное |12305,0|12045,0|12298,0|12590,0|12503,7|12071,8|
|хозяйство | | | | | | |
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Сельское хозяйство | 3257,0| 3499,0| 4536,0| 3165,0|31,72,7| 2574,1|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Промышленность |12149,0|11308,0|10168,0| 8619,0| 8574,6| 7443,9|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Деревообрабатывающая и| | | | | | |
|целлюлозно-бумажная | | | | | | |
|промышленность | 2584,0| 2358,0| 2019,0| 1691,3| 1799,3| 1443,1|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Химическая и нефтехими-| | | | | | |
|ческая промышленность | 2429,0| 2363,8| 2183,6| 1622,2| 1525,4| 1363,0|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Энергетика | 1839,0| 1518,0| 1318,0| 1246,2| 1090,5| 1072,7|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Черная металлургия | 775,0| 750,6| 855,1| 719,6| 757,7| 705,0|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Машиностроение | 1439,0| 1278,6| 952,1| 842,6| 782,1| 640,5|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Угольная промышленность| 552,0| 595,7| 664,1| 648,9| 740,2| 657,5|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Цветная металлургия | 617,0| 582,4| 537,6| 514,3| 529,0| 482,7|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Атомная промышленность| | | | | | |
|и энергетика | н/д| н/д| 460,0| 430,0| 224,0| 241,0|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Нефтеперерабатывающая | | | | | | |
|промышленность | 325,0| 324,7| 279,0| 225,2| 317,4| 227,8|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Оборонная промышлен-| | | | | | |
|ность | н/д| н/д| 411,7| 260,1| 178,4| 168,8|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Легкая промышленность | 313,0| 274,0| 251,3| 200,5| 170,8| 149,7|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Пищевая промышленность | 243,0| 219,0| 208,4| 174,1| 171,7| 123,6|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Промышленность строи-| | | | | | |
|тельных материалов | 171,0| 175,0| 157,3| 136,9| 129,5| 123,1|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Нефтедобывающая промыш-| | | | | | |
|ленность | 24,0| 21,3| 25,3| 29,7| 31,1| 24,7|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
|Газовая промышленность | 5,0| 3,6| 4,3| 5,0| 4,5| 5,9|
+-----------------------+-------+-------+-------+-------+-------+-------+
Почвы и земельные ресурсы. Состояние земель России, находящихся в сфере
хозяйственной деятельности, остается неудовлетворительным.
Требует решения проблема техногенного загрязнения земель, в результате
которого увеличиваются площади земель, загрязненных тяжелыми металлами, нефтью
и нефтепродуктами, радионуклидами, химическими средствами защиты растений
и другими токсичными веществами.
Продолжается развитие таких негативных процессов и явлений как подтопление,
загрязнение токсикантами промышленного происхождения, захламление и нарушение
земель. Значительная их часть, в том числе сельскохозяйственных угодий и населенных
пунктов, загрязнена радиоактивными элементами.
Истощительное сельскохозяйственное землепользование в условиях экономического
кризиса выходит в число ведущих факторов деградации почвенного покрова России
и по своим последствиям, часть из которых уже можно рассматривать как свершившийс
факт, представляет реальную угрозу национальной безопасности России. Особую
опасность для экологического состояния сельскохозяйственных земель представляет
снижение общего уровня культуры земледелия и невыполнение обязательных почвозащитных
и иных природоохранных мероприятий. Возрастающая антропогенная нагрузка и
бессистемное природопользование усиливают процессы деградации сельскохозяйственных
угодий.
В большинстве основных сельскохозяйственных регионов России распаханность
территории превышает экологически допустимые пределы, что усиливает процессы
деградации почв и ухудшает гидрологический режим водосборных бассейнов, снижает
способность природных комплексов к саморегуляции и поддержанию продуктивности
сельскохозяйственных угодий.
Наибольшее разрушительное воздействие на почвенный покров оказывают процессы
водной и ветровой эрозии. В составе сельскохозяйственных угодий России эрозионно-опасные
и подверженные водной и ветровой эрозии почвы занимают более 125 млн.га, в
том числе эродированные - 54,1 млн.га. Каждый третий гектар пашни и пастбищ
является эродированным и нуждается в осуществлении мер защиты от деградационных
процессов.
Основные экологические проблемы землепользования. Для 55% территорий
России самой острой признана проблема нарушения земель в процессе хозяйственной
деятельности и невыполнения обязательных работ по их рекультивации, причем
для 30% территорий эта проблема оценена как имеющая приоритетный характер
для значительной части территории. В их число вошли регионы с развитой добывающей
промышленностью и северные территории с низким потенциалом самовосстановлени
экосистем на нарушенных землях.
Следующая по значимости проблема - загрязнение и захламление земель,
которая отмечена в 54% территорий страны. В основном это регионы с развитой
перерабатывающей промышленностью (химическая и нефтехимическая, цветная металлургия),
высокой плотностью населения, а также регионы, пострадавшие в результате чернобыльской
аварии, для которых острота этой проблемы в ряде случаев получила экспертную
оценку "экологического кризиса на значительной части территории".
Площадь земель, нарушенных при добыче и переработке полезных ископаемых,
геолого-разведочных работах, торфоразработках и строительстве составила, по
состоянию на 1996 г., около 1 млн.га. Восстановление нарушенных земель проводитс
в незначительных объемах. За 1996 г. рекультивировано 80 тыс.га нарушенных
земель - вдвое меньше, чем в 1995 году.
Города изменяют экологическую ситуацию не только внутри собственных границ,
но и далеко за их пределами. Техногенные выбросы от промышленных источников
и транспорта распространяются на прилегающую территорию, что является причиной
загрязнения сельскохозяйственной продукции, ухудшения состояния древосто
и снижения его фитоцидной роли. При этом зоны влияния городов простираютс
на десятки километров, а крупных промышленных агломераций - на сотни километров,
например: Среднеуральской - 300 км, Кемеровской - 200 км, Московской - 200
км, Тульской - 120 км и др. Большие зоны загрязняющего воздействия свойственны
и многим отдельным городам: Норильск, Абакан, Новосибирск, Магнитогорск, Омск,
Красноярск, Вятка и др.
Загрязнение земель нефтью и нефтепродуктами становится одной из крупных
экологических проблем России, особенно острой для Западно-Сибирского и Северо-Кавказского
регионов, Среднего и Нижнего Поволжья, республик Коми, Башкортостан, Татарстан.
Свыше 90% аварийных разливов нефти вызывают сильные и во многом необратимые
повреждения природных комплексов.
Наибольшее количество нарушений, связанных с загрязнением земель, приходитс
на регионы размещения нефтегазовой и химической промышленности, черной и цветной
металлургии (республики Башкортостан и Татарстан, Ханты-Мансийский автономный
округ, Свердловская область и др.).
Согласно предварительным данным инвентаризации, общая площадь занятых
отходами земель в целом по Российской Федерации превышает 200 тыс.га. Более
60 тыс. га занято шламонакопителями и хвостохранилищами, более 100 тыс. га
- отвалами, терриконами, шлакозолоотвалами. Площадь под полигонами по обезвреживанию
и захоронению отходов составляет около 6,5 тыс.га, под санкционированными
свалками - около 35 тыс.га.
Растительный и животный мир. Согласно данным последнего государственного
учета лесного фонда, проведенного в 1993 г., общая площадь земель лесного
фонда России составляла 1180,9 млн.га, из них 1110,5 млн.га находилось в ведении
Федеральной службы лесного хозяйства России.
В 1996 г. расчетная лесосека по главному пользованию в лесах государственного
значения действовала в размере 471,5 млн.м3, использовано было 21,4% этого
объема, в том числе по хвойному хозяйству - 26,8% (в 1995 г. 25,7% и 31,4%,
соответственно). Площадь лесных земель, пройденных пожарами, возросла по сравнению
с 1995 г: более чем в 5 раз, причем 93% всех лесных пожаров - антропогенного
происхождения. Ущерб от пожаров в целом по России составил 1456,4 млрд.руб.
(в ценах на ноябрь 1996 г.), на корню сгорело 55,9 млн.м3 леса на сумму 391,7
млрд.руб.
При этом важно отметить, что по отношению к уровню 1995 г. общий объем
лесовосстановления в целом по России снизился на 344 тыс.га.
Приведенные данные свидетельствуют об ухудшении показателей сохранности
и защиты лесов, лесовосстановления, что обусловлено в первую очередь крайне
неудовлетворительным финансированием лесоводческих и природоохранных мероприятий.
Особенно остро стоит проблема сохранения природной растительности. Растительный
мир - одновременно и один из основных компонентов природной среды, и важнейшее
первичное звено трофических связей, существенным образом влияющее на состояние
других элементов экосистемы, в том числе животного мира и человека. 1600 млн.
га земельного фонда России в той или иной степени покрыто разнообразной растительностью.
Отсутствие законодательной базы не позволяет организовать полномасштабный
учет объектов растительного мира и обеспечить надлежащую систему охраны и
рационального использования растительных ресурсов. Сведения о состоянии растительного
мира фрагментарны, полная картина по данному природному ресурсу и компоненту
природной среды отсутствует.
Ресурсный потенциал растительного мира из-за отсутствия надлежащего учета
используется зачастую стихийно и нерационально.
В Прикаспийском регионе сохраняется реальная угроза распространения процесса
опустынивания, особенно на территории Республики Калмыкия, в Ставропольском
крае и Ростовской области. Не решаются проблемы сохранения растительности
тундры, занимающей около трети территории Российской Федерации.
Озеленение городов и населенных пунктов по-прежнему проводится достаточно
стихийно, без надлежащей правовой и экономической базы. Уровень обеспеченности
зелеными насаждениями на душу населения не соответствует принятым нормам.
Сохранение разнообразия животного мира, в том числе рыбных ресурсов -
приоритетная проблема, решение которой связано с охраной, контролем и регулированием
использования объектов животного мира и среды их обитания.
Состояние рыбных запасов, других водных животных и растений, используемых
человеком в пищу и являющихся сырьем для различных отраслей промышленности,
теснейшим образом связано с прессом хозяйственной деятельности, осуществляемой
на водных объектах. В связи с этим в ряде бассейнов, отнесенных к неблагополучным
по качеству вод, наблюдается снижение запасов промысловых рыб и их неблагополучное
состояние (хронический токсикоз, снижение уровня естественного воспроизводства,
накопление веществ, опасных для здоровья человека).
Популяции многих ценных видов охотничьих животных находятся в состоянии
депрессии. Снизилась численность диких копытных животных в центральном и северо-западном
регионах, где ее спад был усилен возросшим браконьерством, отсутствием или
недостатком биотехнических мероприятий, снижением уровня технической оснащенности
природоохранной деятельности, уменьшением гнездопригодных площадей естественных
местообитаний.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от
19 февраля 1996 г. n 158 "О Красной книге Российской Федерации" в 1997 г.
в Красную книгу Российской Федерации занесено 415 видов (подвидов, популяций)
животных (в том числе: 155 видов - беспозвоночных, 4 видов - круглоротых,
39 видов - рыб, 8 видов - амфибий, 21 видов - рептилий, 123 видов - птиц,
65 видов - млекопитающих) и 533 вида растений (из них: 440 - покрытосеменных
или цветковых, 11 - голосеменных, 10 - папортниковидных, 22 - моховидных,
4 - плауновидных, 29 - лишайников и 17 - грибов). Перечень животных, занесенных
в Красную книгу Российской Федерации увеличился в 1,6 раза, что подчеркивает
остроту проблемы сохранения редких и исчезающих видов. Вместе с тем, по состоянию
на 1997 г. из Красной книги Российской Федерации исключено 38 видов животных,
состояние и численность которых на сегодняшний день не вызывает опасения.
Указанные изменения обосновывают важность перманентного ведения Красной
книги Российской Федерации, списки которой будут постоянно, изменяться в связи
с появлением новых научных данных о состоянии популяций отдельных видов и
благоприятными тенденциями в изменении состояния отдельных видов.
Система особо охраняемых природных территорий играет важнейшую роль в
сохранении типичных и уникальных природных ландшафтов, разнообразия растительного
и животного мира, объектов природного и культурного наследия. Сеть государственных
природных заповедников - эталонов ненарушенных природных территорий охватывает
большинство регионов страны (рис.1). Сохранение и развитие сети государственных
природных заповедников и других категорий особо охраняемых природных территорий
в современных условиях требует принятия неотложных мер, в том числе и финансировани
в объемах, предусмотренных федеральной целевой программой государственной
поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на
период до 2000 года.
В последнее время отмечается увеличение нелегального вывоза сырья, произведенного
из диких животных, в том числе редких и исчезающих видов. С Дальнего Востока
вывозится медвежья желчь, струя кабарги, туши амурского тигра. В нашу страну
дериваты этих товаров возвращаются в виде различных настоек, бальзамов, лекарств,
мазей и т.п. При этом они ввозятся в страну совершенно свободно с нарушением
требований СИТЕС.
Остро стоит вопрос о передержке и реализации задержанных и конфискованных
живых животных, многие из которых, особенно экзотические, являются потенциальными
источниками опасных заболеваний.
Использование недр и минеральных ресурсов. В горнодобывающем секторе
природоохранные мероприятия практически не финансируются, что создает предпосылки
для крупномасштабных экологических катастроф.
Серьезной проблемой охраны недр и окружающей среды является состояние
фонда ликвидированных глубоких нефтяных и газовых скважин. На территории Тюменской,
Архангельской, Астраханской областей, Республики Коми находится более 15 тыс.
разведочных скважин. Контроль за состоянием этого фонда ведется неудовлетворительно.
Вместе с тем, частью скважин вскрыты пласты с высоким содержанием токсичных
и агрессивных компонентов, и эти объекты потенциально опасны. Крупной проблемой
остается погашение пустот, образовавшихся в толще пород при разработке Верхнекамского
месторождения калийных солей (Пермская область), что особенно опасно для городов
Березники и Соликамск.
На нефтяных месторождениях Российской Федерации действуют более 248 тыс.км
промысловых трубопроводов различного назначения, по которым транспортируютс
высокоагрессивные продукты - нефть, пластовая вода, попутный нефтяной газ,
сероводород. Это приводит к интенсивной коррозии нефтепроводов и авариям.
На нефтяных промыслах в 1996 г. произошло более 35 тыс. аварий, связанных
с нарушением герметичности трубопроводных систем. Существует тенденция к снижению
надежности и росту аварийности трубопроводных систем, и через 3-4 года эти
процессы могут приобрести обвальный характер. Особенно тяжелая ситуация сложилась
на месторождениях с падающей добычей, которые расположены в наиболее заселенных
районах.
Тяжелое экономическое положение предприятий, несовершенство законодательных
и отсутствие эффективных экономических природоохранных механизмов, регулирующих
недропользование, ведет к усилению вредного влияния горных работ на окружающую
природную среду.
Интегральная оценка экологических проблем по средам и регионам. В результате
анализа экологической ситуации выявлены следующие наиболее значительные обобщенные
проблемы, решение которых является приоритетным:
- неудовлетворительное состояние приземного слоя атмосферного воздуха
в больших городских центрах, агломерациях и городах с наибольшим уровнем загрязнени
(диоксиды азота и серы, оксид углерода, свинец, кадмий, мышьяк, фенол, бензол,
бенз(а)пирен и др.);
- неудовлетворительное состояние водных объектов - источников питьевого
водоснабжения и качества питьевой воды;
- угроза качественному и количественному разнообразию животного и растительного
мира, прежде всего, редких и исчезающих видов;
- неудовлетворительное состояние лесов России в основных районах лесозаготовок;
- деградация земель, в том числе сельскохозяйственных угодий;
- трансграничное загрязнение окружающей природной среды;
- загрязнение природной среды диоксинами и диоксиноподобными токсикантами,
отходами производства и потребления;
- радиоактивное загрязнение территорий в результате аварий на ПО "Маяк",
Чернобыльской АЭС и прошедшей деятельности предприятий атомного комплекса;
- разрушение озонового слоя Земли.
Анализ информации об экологической ситуации в России позволяет выделить
следующие приоритетные проблемы по регионам страны:
- неблагоприятная экологическая обстановка на реке Волге и ее притоках,
деградация природных комплексов Волжского бассейна;
- неудовлетворительное состояние окружающей среды в городах Нижний Тагил
(Свердловская область), Братск (Иркутская область), Чапаевск (Самарская область);
в областях Кемеровской, Московской, Оренбургской, Тульской, Самарской и в
промышленных центрах Красноярского края;
- состояние экосистемы озера Байкал;
- последствия нерационального использования природных ресурсов Черного
и Азовского морей и прилегающих территорий;
- экологическая ситуация в бассейне Балтийского моря;
- экологические последствия затопления и подтопления ряда населенных
пунктов и объектов, расположенных на побережье Каспийского моря, а также г.Астрахани;
- экологическая ситуация, складывающаяся в результате наводнений в Приморском
крае, а также на территориях подвергшихся воздействию Краснодарского водохранилища
в Республике Адыгея;
- состояние окружающей среды в эколого-курортном регионе Кавказских Минеральных
Вод.
Удельные натурально-стоимостные показатели по охране и состоянию окружающей
природной среды. Представленные на рис. 2 данные отражают антропогенное загрязнение
атмосферы и воды, образование токсичных отходов, а также динамику ввода в
действие природоохранных установок на единицу ВВП, то есть являются натурально-стоимостными
показателями. ВВП с 1991 по 1997 годы взят в сопоставимых ценах (диаграмма
составлена по данным Госкомстата России).
Незначительное колебание рассматриваемых показателей еще раз свидетельствует
о том, что данные по выбросам (сбросам) загрязняющих веществ четко коррелируютс
с выпуском продукции, и положительных сдвигов в плане экологического оздоровлени
на качественном уровне не происходит. Сокращение выбросов (сбросов) загрязняющих
веществ имеет место во многих регионах страны (рис.3, 4), однако оно вызвано,
главным образом, падением производства.
1.2. Анализ государственной экологической политики
1.2.1. Государственная экологическая политика
В последние десятилетия ухудшение состояния окружающей природной среды
сказывается на снижении жизненного уровня населения, ограничивает возможности
экономического и социального развития крупных промышленных регионов и городов.
Обострение экологической обстановки - это результат накопленных за многие
десятилетия структурных деформаций народного хозяйства, приведших к доминированию
природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких и энергоемких устаревших
технологий, к сырьевой ориентации экспорта.
Начало радикальной экономической реформы обострило вопрос о роли экологического
фактора в развитии общества. На первом этапе переходного периода возникла
серьезная опасность ухудшения экологической ситуации из-за:
- финансовых трудностей предприятий, ограничивающих возможности выполнени
природоохранных мероприятий;
- недостаточных бюджетных ассигнований отраслям, ответственным за воспроизводство
и охрану природных ресурсов (лесное хозяйство, рыбное хозяйство, водное хозяйство,
геологоразведка, природоохранные органы) и др.;
- несовершенного законодательства по разграничению полномочий и ответственности
органов власти и управления по вертикали и горизонтали, что ведет к несогласованности
принимаемых решений в области использования ресурсов и обеспечения экологической
безопасности, безответственным действиям в распоряжении природными ресурсами
и их фактическому расхищению.
Возможность стабилизации и улучшения экологической ситуации тесно взаимоувязана
с условиями социально-экономического развития Российской Федерации, задачами
формирования новых ценностных и нравственных установок, изменения структуры
потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека, что потребует
комплекса радикальных политических, законодательных, социально-экономических,
технологических и иных мер.
В области природопользования и охраны окружающей природной среды возникла
необходимость разработки новой государственной политики, соответствующей принятым
рекомендациям Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро.
См. Декларацию по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992
г.)
На это нацелен Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994
г. n 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей
среды и обеспечению устойчивого развития", которым одобрены "Основные положени
государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды
и обеспечению устойчивого развития", предусматривающей два направления действий:
- решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с
осуществлением адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению
и восстановлению природных ресурсов;
- реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан
на благоприятную окружающую среду и прав будущих поколений людей на пользование
природно-ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития.
В качестве первого этапа реализации Основных положений государственной
стратегии был принят План действий Правительства Российской Федерации в области
охраны окружающей среды на 1994-1995 годы (постановление Правительства Российской
Федерации от 18 мая 1994 г. n 496). В План действий было включено около 100
важнейших мероприятий экологической направленности, в том числе по разработке
32 законопроектов, разработке и реализации 47 федеральных целевых программ
(подпрограмм) и принятию 21 нормативного документа.
Вторым этапом реализации Основных положений государственной стратегии
стал План действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей
среды и природопользования на 1996-1997 годы, утвержденный постановлением
Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. n 155. В этот План
действий было включено 56 важнейших мероприятий, в том числе по разработке
4 законопроектов, разработке и реализации 41 федеральной целевой программы
(из которых 25 - программ к реализации), принятию 6 нормативных актов. Одним
из важнейших документов стала "Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому
развитию", утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 апрел
1996 г. n 440, нацеленная на сбалансированное решение задач социально-экономического
развития на перспективу и сохранения благоприятного состояния окружающей среды
и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей
населения.
В настоящее время подготовлен проект государственной стратегии устойчивого
развития Российской Федерации, одобренный Правительством Российской Федерации.
За период с 1992 г. природоохранными органами проведена определенна
работа в области:
законодательного обеспечения - разработано, принято и введено в действие
более 30 федеральных законов; более 10 законопроектов находится в стадии доработки
в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе, Совете Федерации;
организационного и нормативно-правового обеспечения - принято свыше 40
правительственных постановлений и распоряжений;
развития системы особо охраняемых природных территорий - создано 19 государственных
природных заповедников, 10 национальных парков, расширены территории 8 действующих
заповедников; принята и реализуется федеральная целевая программа государственной
поддержки заповедников и национальных парков;
программно-целевого обеспечения по решению федеральных проблем - принято
более 15 федеральных целевых программ и более 20 программ по решению региональных
экологических проблем.
Одним из направлений реализации экологической политики Российской Федерации
является международное природоохранное сотрудничество, которое развиваетс
по линии взаимодействия с международными организациями в рамках конвенций
и соглашений и двусторонних договоров с 28 странами.
Основными документами, в реализации которых участвует Российская Федерация,
являются: решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (г.Рио-де-Жанейро,
1992 г.), Программа действий по дальнейшему осуществлению Повестки дня на
xxi век (принята Генеральной Ассамблеей ООН, 1997 г.), решения и Министерска
Декларация Конференции Министров "Окружающая среда для Европы" (г.Люцерн,
1993 г.), Министерская декларация и материалы Конференции Министров "Окружающа
среда для Европы" (г.София, 1995 г.), Программа действий по охране окружающей
среды для Центральной и Восточной Европы, а также Межправительственное соглашение
стран-членов СНГ от 8 августа 1992 г. "О взаимодействии в области экологии
и охраны окружающей природной среды". Данные документы отражают насущные проблемы
современности в области охраны окружающей среды и имеют целью подготовить
мировое сообщество к решению задач следующего столетия по достижению долгосрочных
целей устойчивого развития. Принято более 45 различных постановлений и распоряжений
Правительства Российской Федерации в области международного природоохранного
сотрудничества.
За этот период приняты федеральные законы: "О защите населения и территорий
в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера"; "О внесении
изменений и дополнений в Закон РСФСР "О плате за землю"; "О внесении изменений
и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"; "Водный кодекс"; "О
животном мире"; "Об экологической экспертизе"; "Лесной Кодекс"; "О геодезии
и картографии"; "О континентальном шельфе Российской Федерации"; "О радиационной
безопасности населения"; "Об уничтожении химического оружия"; "О природных
лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; "Об особо
охраняемых природных территориях"; "Об основах государственного регулировани
социально-экономического развития Севера Российской Федерации"; "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации о социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном
объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"; "О ставках
отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы"; "О мелиорации земель"
и др.
Законодательством Российской Федерации в 1997 г. были определены основные
требования, ограничения и запреты, виды правонарушений, влекущие за собой
применение мер ответственности. В связи с этим предполагается внести дополнени
в Уголовный, Гражданский, Административные кодексы. В январе 1997 г. вступил
в действие новый Уголовный кодекс Российской Федерации. По сравнению с ранее
действовавшим документом в новом Уголовном кодексе более чем в 3 раза увеличено
число статей в специальной главе "Экологические преступления", предусматривающих
ответственность за негативное воздействие на природную среду. Анализ применени
норм нового Уголовного кодекса показывает, что в большинстве своем эти нормы
пока еще работают слабо, тенденции в привлечении виновных к уголовной ответственности
не изменились. По-прежнему к числу наиболее распространенных и чаще всего
регистрируемых экологических преступлений относятся незаконная охота, незаконна
добыча водных животных и растений, незаконная порубка деревьев и кустарников,
хотя нормы, предусматривающие эти преступления, составляют всего 17,6% от
числа норм об ответственности за экологические преступления. В совокупности
эти преступления составили в 1997 г. 96,2% всех экологических преступлений,
а в 1996 г. - 69,2%, т.е. произошло снижение на 27%. Однако в ряде субъектов
Российской Федерации в 1997 г. отмечен существенный рост числа наиболее распространенных
экологических преступлений (рис. 5). В целом, речь идет об экологизации всех
отраслей права России, гармонизации природоохранительного законодательства
субъектов Российской Федерации и стран-участниц СНГ.
Кроме того, разработаны и находятся на рассмотрении в Государственной
Думе следующие законопроекты: "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР
"Об охране окружающей природной среды"; "Об охране озера Байкал"; "Об охране
атмосферного воздуха"; "О питьевой воде"; "О растительном мире"; "О внесении
изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах"; "О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения"; "Об экологической безопасности"; "Об обращении с
радиоактивными отходами"; "О порядке лицензирования пользования недрами";
"Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; "О территориях
традиционного природопользования малочисленных народов"; "О внесении изменений
и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы Российской
Федерации (в части стимулирования природоохранной деятельности)"; "О рыболовстве
и охране водных биоресурсов"; "Об охоте и охотничьем хозяйстве"; "Земельный
кодекс Российской Федерации"; "О государственной политике в области экологического
образования населения"; "О финансировании особо радиационно опасных производств
и объектов" и др.
1.2.2. Система управления качеством окружающей природной среды
Система и структура управления. Рассматривая систему управления качеством
окружающей среды, необходимо принимать во внимание деятельность не только
Госкомэкологии России, но и других ведомств природно-ресурсного блока, поскольку
многие экологические проблемы возникают на стадиях добычи, эксплуатации и
переработки природных ресурсов.
В целом система централизованного ведомственного управления охраной окружающей
среды и природопользованием требует существенной модернизации, реструктуризации
для того, чтобы обеспечивать устойчивое, т.е. экономически эффективное и экологически
безопасное природопользование.
До настоящего времени не решены вопросы обоснованного, эффективного разграничени
полномочий между Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами.
Заключенные соглашения о разграничении полномочий в сфере природопользовани
и охраны окружающей среды носят, в значительной степени, формальный характер.
Нуждается в уточнении и детализации распределение функций между специально
уполномоченными в сфере природопользования и охраны окружающей среды органами
власти каждого уровня. Это относится к вопросам учета и экономической оценки
природных ресурсов, установления лимитов использования природных ресурсов
и воздействия на окружающую среду, системы платежей, лицензирования природопользования,
экологического контроля, мониторинга и экспертизы, экологического образовани
и др.
Недостаточная эффективность управления в сфере охраны окружающей среды
и природопользования объясняется также проблемами информационного обеспечени
процесса принятия решений. Это относится, во-первых, к информации об имеющихс
природных ресурсах (в комплексе), их экономической оценке, влиянии использовани
одного природного ресурса на другие компоненты окружающей среды, которая должна
содержаться в комплексных территориальных кадастрах (до сих пор не внедряющихся),
но отсутствует в отраслевых кадастрах. Во-вторых, неудовлетворительно и обеспечение
информацией о состоянии природных сред, генерируемой в процессе экологического
мониторинга. Здесь также имеют место проблемы, связанные с нестыковкой показателей,
контролируемых различными ведомствами - это проблемы периодичности, неоперативности,
качества информации, форм ее представления и передачи.
Несовершенна система разработки и реализации региональных и других программ
и планов действий по охране окружающей среды, что существенно снижает их результативность.
Это объясняется неотработанностью методологии их разработки применительно
к новым экономическим условиям и проблемами выделения бюджетных средств.
Остаются недостаточно разработанными такие вопросы внешней экологической
политики, как распределение между государствами квот на выбросы парниковых
газов и озоноразрушающих веществ в атмосферу, а также на другие виды воздействи
глобального характера. Распределение между государствами квот на выбросы в
атмосферу загрязняющих веществ, имеющих глобальный характер воздействия (в
первую очередь углекислого газа), должно базироваться на учете ассимиляционного
потенциала природы страны, способности тундр, лесов, болот и других экосистем
депонировать парниковые газы. Это позволит России использовать сохранность
живой природы в качестве стратегического аргумента в международных экономических
взаиморасчетах за интернационально используемые ассимиляционные возможности
природы России.
Нормативно-правовое обеспечение. Учет экономических и экологических аспектов
требует комплексного подхода к природопользованию и охране окружающей среды.
Для реализации этого подхода на практике необходимо реформировать законодательную
и нормативную систему регулирования природопользования.
Нормативная правовая база регулирования охраны окружающей среды и природопользовани
характеризуется следующими основными недостатками:
- несогласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном
уровнях;
- недостаточно четкое и обоснованное разграничение полномочий Федерации
и ее субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- несовершенство системы платежей за загрязнение окружающей среды (включа
механизм их индексации), других экономических и финансовых инструментов природопользования;
- недостаточно четкое разграничение функций и отсутствие должной координации
между органами, осуществляющими контроль в сфере природопользования и охраны
окружающей среды;
- отсутствие условий для комплексного подхода к природопользованию;
- недостаточная регламентация целевого использования средств, предназначенных
для воспроизводства природных ресурсов;
- несовершенство системы информационного обеспечения государственного
регулирования природопользования;
- отсутствие должного законодательного закрепления форм участия общественных
организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной
природных ресурсов.
Экономический и финансовый механизмы. Основными недостатками экономического
механизма охраны окружающей среды и природопользования являются отсутствие
действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду,
рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих
технологий, а также явную недостаточность объемов платежей за выбросы, сбросы,
размещение отходов и использование природных ресурсов, для финансировани
природоохранной деятельности и воспроизводства возобновимых природных ресурсов
в требуемых масштабах. Ставки платы за загрязнение окружающей среды, как правило,
не позволяют ни предотвратить, ни компенсировать экологический ущерб.
Применение принципа "загрязнитель платит" направлено на создание механизма
экономической ответственности субъекта хозяйственной деятельности за негативное
воздействие на окружающую среду и заинтересованности в осуществлении природоохранной
деятельности. Помимо этого решается важная задача - создание дополнительного
источника финансирования мероприятий в области охраны окружающей среды.
Этот принцип реализуется через взимание платы за загрязнение окружающей
среды, величина и эффективность которой во многом определяются уровнем нормативов
(ставок) платы за загрязнение. Действующие нормативы платы за загрязнение
окружающей среды были утверждены в 1992 г. и рассчитывались для экономических
условий, стоимостных (ценовых) показателей и пропорций, существовавших в народном
хозяйстве на 1990-1991 гг. За прошедший период они резко изменились, что не
нашло адекватного отражения в нормативах платы за загрязнение.
Нормативы платы за загрязнение как ценовые показатели подлежат государственному
регулированию, в т.ч. посредством установления коэффициента индексации.
Элементом экономического механизма охраны окружающей среды являются экологические
фонды, средства которых формируются за счет платы за загрязнение и служат
дополнительным источником финансового обеспечения экологических программ и
природоохранных мероприятий. Несмотря на относительно низкий объем платы за
загрязнение, экологические фонды играют важную роль. В условиях неудовлетворительного
состояния бюджетов всех уровней для ряда субъектов Российской Федерации их
средства являются практически единственным источником финансового обеспечени
экологических программ и природоохранных мероприятий.
Таким образом, решение проблемы повышения эффективности платы за загрязнение
как экономического стимула одновременно позволяет улучшить условия финансировани
природоохранной деятельности.
Платежи за природопользование не базируются на экономической оценке природных
ресурсов (объектов) и воздействий на окружающую среду не по причине отсутстви
или несовершенства самой экономической оценки, а сколько из-за несовершенства
налоговой системы, без изменения которой невозможно существенно повысить платежи
как за воздействие на окружающую среду, так и за использование природных ресурсов.
Таким образом, пока не удается в полной мере обеспечить важнейшей, с
экономической точки зрения, функции собственника природных ресурсов, котора
заключается в присвоении дохода от использования принадлежащих ему природных
ресурсов, соответствующих их экономической оценке (выбросы и сбросы загрязняющих
веществ целесообразно рассматривать в качестве формы использования такого
специфического природного ресурса как ассимиляционный потенциал).
Развитие методологии экономической оценки природных объектов и экологических
воздействий и разработки по внедрению экономических оценок оказываются невостребованными.
Не разработаны методы оценки стоимости объектов живой природы - почвенно-земельных
ресурсов, естественного растительного покрова, в т.ч. лесов, объектов и ресурсов
животного и растительного мира и их сообществ в составе национального богатства.
В системе национальных счетов не производится корректировка основных экономических
показателей с учетом экономических оценок последствий экологических воздействий.
Эта проблема тем более актуальна, чем больше расхождения между платой за природные
ресурсы и экологические воздействия, с одной стороны, и их экономической оценкой,
с другой.
Практически не применяются широко и успешно используемые в зарубежной
практике экологические налоги, такие как налоги на потребление экологически
вредной продукции: например, на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильные
аккумуляторы, шины, топливо и техническое масло. Не применяются залогово-возвратные
инструменты, эффективные в тех случаях, когда упаковка, тара или другая продукци
может быть повторно использована или вторично переработана, а также, если
продукция содержит вещества, особенно вредные для окружающей среды (люминесцентные
лампы, автомобильные шины и аккумуляторы).
Не находит применения такой действенный инструмент как ускоренная амортизаци
оборудования природоохранного назначения, что также препятствует увеличению
возможностей финансирования оснащения предприятий природоохранным оборудованием.
Недостаточно активно и широко внедряется экологическое страхование, которое
могло бы позволить аккумулировать значительные финансовые средства целевым
образом для преодоления негативных экологических последствий техногенных аварий.
Лицензирование. В соответствии с постановлениями Правительства Российской
Федерации от 24 декабря 1994 г. n 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности",
от 26 февраля 1996 г. n 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных
видов деятельности в области охраны окружающей среды" и от 26 мая 1997 г.
n 643 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации
по охране окружающей среды" Госкомэкология России и его территориальные, органы
осуществляют лицензирование следующих видов деятельности в области охраны
окружающей среды:
- утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение
промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных), включая также лом и отходы
черных и цветных металлов;
- проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического
аудирования;
- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного
назначения;
- добывание, сбор, продажа, скупка, обмен, пересылка, содержание, хранение,
вывоз за границу и ввозу в страну биологических коллекций, биологических объектов,
в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенным в Красную
книгу Российской Федерации, видов животных и растений, подпадающих под действие
международных договоров, а также их продуктов, частей и дериватов.
Кроме того, даны полномочия по лицензированию: МПР России по недро- и
водопользования, Рослесхозу по проведению авиалесоохранных работ и ряду других
министерств и ведомств.
Экологическая сертификация. Система обязательной сертификации по экологическим
требованиям разработана в целях реализации постановления Правительства Российской
Федерации "О реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями
профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской
Федерации на 1996-1997 годы" от 21 марта 1996 г. n 321 и в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, Законом РСФСР "Об охране окружающей природной
среды" от 12 декабря 1991 г. n 2061-1, Законом Российской Федерации "О защите
прав потребителей" от 7 февраля 1991 г. n 2300-1, Законом Российской Федерации
"О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. n 5151-1, Законом "О
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав
потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" от 5 декабр
1995 г., Указом Президента Российской Федерации "Об особенностях приватизации
и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий
оборонных отраслей промышленности" от 19 августа 1993 г. n 1267, постановлением
Правительства Российской Федерации "О сертификации безопасности промышленных
и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей
промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии"
от 21 марта 1994 г. n 223.
Система обязательной сертификации по экологическим требованиям зарегистрирована
в Государственном реестре постановлением Госстандарта России от 1 октябр
1996 г. n 66-А (Свидетельство n pocc.ru.0001.01Эt00).
Система обязательной сертификации по экологическим требованиям вводитс
с целью обеспечения соблюдения природоохранительного законодательства. По
мере развития Системы в настоящий перечень могут быть включены другие объекты.
Объектами обязательной сертификации по экологическим требованиям являются:
- предприятия, производства (в том числе опытно-экспериментальные);
- продукция, использование которой может причинить вред окружающей среде;
- отходы производства и потребления, обращение с ними;
- системы управления охраной окружающей среды.
Экологическое страхование. Одним из важных факторов обеспечения экологической
безопасности страны, защиты интересов граждан в их праве на экологически безопасную
среду проживания может стать экологическое страхование как механизм формировани
денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых
взносов для компенсации вероятных потерь и предотвращения загрязнения окружающей
среды. Введение в действие экологического страхования в России является особенно
актуальным в связи с высокой степенью вероятности аварийного загрязнения окружающей
природной среды, низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и
затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. В
соответствии со ст.15 Закона Российской Федерации "О промышленной безопасности
опасных промышленных объектов" от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ вводится обязательное
страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде
в случае аварии на опасных производственных объектах. Введение экологического
страхования позволит возместить по экспертным оценкам экономических институтов
до 40% убытков, причиняемых третьим лицам экологическими авариями, вовлека
финансовые средства страховых компаний, и, тем самым, снижая нагрузку на местный
и федеральный бюджеты. Экологическое страхование может стать источником дополнительного
финансирования природоохранных мероприятий из фонда превентивных мероприятий
страховщика и путем инвестирования им средств в развитие безотходных и природоохранных
технологий.
Образован Консультативный совет по экологическому страхованию из представителей
Госкомэкологии России и экологических фондов, научных и страховых организаций,
занимающихся вопросами экологического страхования, а также представителей
заинтересованных министерств и ведомств и финансовых структур. Основной задачей
Совета является формирование правовой и нормативно-методической базы для введени
экологического страхования и планирование эффективного использования резервов
превентивных природоохранных мероприятий, образующихся в страховых компаниях.
Экологическое аудирование. Работы по экологическому аудированию предусмотрены
постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. n
1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", от 26 февраля 1996 г.
n 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности
в области охраны окружающей среды" и от 26 мая 1997 г. n 643 "Об утверждении
Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей
среды".
В 1995 г. Европейским союзом был принят пакет документов по экологическому
менеджменту и экологическому аудированию (стандарты серии iso 14000). В настоящее
время эти стандарты представлены в качестве проектов стандартов Российской
Федерации.
Государственная экологическая экспертиза. В условиях сложной экономической
ситуации и нарастающего обострения экологических проблем должны быть осуществлены
надлежащие меры по предотвращению принятия экологически непродуманных решений
уже на стадии разработки соответствующей документации.
Принято постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении
Положения о государственной экологической экспертизе" от 22 сентября 1993
г. n 942. Введен в действие Федеральный закон "Об экологической экспертизе"
от 23 ноября 1995 г. n 174-ФЗ, разработан план мероприятий по реализации данного
закона, в соответствии с которым принято постановление Правительства Российской
Федерации "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической
экспертизы" от 11 июля 1996 г. n 698 и ряд др.
Государственная экологическая экспертиза осуществляет предупредительный
контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных
ресурсов, следит за соблюдением законодательных и нормативных требований по
вопросам технологической безопасности, конструктивной надежности, строительной
устойчивости, экологической допустимости и экономической целесообразности
реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной
документации.
Цель государственной экологической экспертизы - обеспечение приняти
экологически обоснованных хозяйственных и иных решений органами исполнительной
власти, юридическими и физическими лицами.
Опыт проведения экспертизы показывает, что слабо прорабатываются вопросы
оценки воздействия на окружающую среду и раздел "Охрана окружающей среды"
ТЭО, без должного учета требований рационального природопользования. Более
40% рассматриваемой системой государственной экологической экспертизы документации
возвращается на доработку.
Государственный экологический контроль. В целях повышения эффективности
государственного экологического контроля за период 1992-1997 гг. приняты постановлени
Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке осуществлени
государственного контроля за использованием и охраной земель" от 17 августа
1992 г. n 594, "О мерах по комплексному решению проблем обращения с радиоактивными
отходами и прекращению захоронения их в морях" от 23 июля 1993 г. n 710, "О
специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области
охраны окружающей природной среды" от 28 сентября 1993 г. n 943, "Об утверждении
Порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными
органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной,
защитой лесного фонда и воспроизводством лесов" от 1 июня 1998 г. n 544, "О
специальных уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию
использования объектов животного мира и среды их обитания" от 15 апреля 1996
г. n 457, "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок
опасных отходов" от 1 июля 1996 г. n 766 и подготовлен перечень опасных отходов,
импорт (транзит) которых на (через) территорию Российской Федерации запрещается,
а экспорт подлежит государственному регулированию.
Однако функции контроля за состоянием окружающей среды и источников вредного
воздействия распределены между ведомствами, что ведет к снижению эффективности
контроля.
Экологический мониторинг. Ни одна из существующих систем и служб наблюдени
и контроля за состоянием окружающей природной среды не была ориентирована
на комплексную оценку состояния окружающей среды, информационную поддержку
комплексных природоохранных задач. Определенные сдвиги стали происходить с
принятием нормативного правового акта по созданию Единой государственной системы
экологического мониторинга (ЕГСЭМ) - постановления Совета Министров - Правительства
Российской Федерации от 24 ноября 1993 г. n 1229.
В области формирования ЕГСЭМ за прошедший период достигнуты существенные
положительные результаты. Так, налажено межведомственное взаимодействие на
федеральном уровне ЕГСЭМ; разработаны нормативные документы; в 48 субъектах
Российской Федерации развернуты работы по созданию территориальных подсистем
ЕГСЭМ, в 20 регионах созданы и функционируют региональные информационно-аналитические
центры, оснащенные современными компьютерными технологиями, включая ГИС-технологии
обработки данных. Предназначенные для интеграции разнородно географически
ориентированной информации, ГИС-технологии обработки данных используются при
создании различной информационной продукции, в частности, для подготовки электронно-картографических
материалов, наглядно отражающих результаты оценки антропогенной нагрузки на
воздушную среду в регионе (рис.6). В рамках развития межгосударственной системы
экологического мониторинга подготовлено и одобрено государствами-участниками
Содружества Независимых Государств (СНГ) - членов Межгосударственного экологического
совета (МЭС) "Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга".
Отмечая большой объем работ по созданию ЕГСЭМ, к основным недостаткам
в данной области следует отнести несовершенство нормативной правовой базы
и отсутствие до настоящего времени межведомственного Федерального информационно-аналитического
центра экологического мониторинга.
Во исполнение постановлений Правительства Российской Федерации от 20
августа 1992 г. n 600 "О единой государственной автоматизированной системе
контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации" и от
2 ноября 1995 г. n 1085 "О федеральной целевой программе "Создание Единой
государственной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской
Федерации" ("ЕГАСКРО") проводится работа по совершенствованию государственного
контроля радиационной обстановки в стране в соответствии с современным требованиям
и оперативное обеспечение органов государственной власти, государственного
управления всех уровней и населения достоверной информацией о состоянии радиационной
обстановки. Эффективность реализации программы в 1997 г. определяется объединением
усилий министерств и ведомств унификацией методов и технических решений в
соответствии с общим техническим заданием и другими общесистемными нормативными
документами, что позволило снизить объемы финансирования, необходимые дл
создания территориальных подсистем и системы в целом.
Раздел ii. Концепция совершенствования экологической политики
Российской Федерации
Принципы и положения долгосрочной экологической политики Российской Федерации
были сформулированы в таких основополагающих документах, как "Концепция перехода
Российской Федерации к устойчивому развитию", проект государственной стратегии
устойчивого развития Российской Федерации, планах действий Правительства Российской
Федерации в области охраны окружающей среды. Необходимость совершенствовани
экологической политики вызвана меняющимися социально-экономическими условиями
и потребностью усиления целенаправленной природоохранной деятельности в стране.
Концепция в краткой форме должна ответить на вопросы: какие цели, задачи
и направления их реализации должны лежать в основе экологической политики
страны. Конкретизация этих направлений, их обоснование являются задачами НПДООС,
других природоохранных планов и федеральных целевых программ.
Экологическая политика должна быть совместима с экономической политикой
и обеспечивать ее результатами эколого-экономического учета и оценки природных
и экологических ресурсов и активов; стимулировать эффективные экономические
и финансовые, а также институциональные механизмы управления и формировани
рынка, чтобы сделать выгодным для хозяйствующих субъектов переходить на менее
энерго- и материалоемкие и малоотходные технологии; стимулировать экологически
ориентированное и экономически эффективное управление предприятий (с использованием
соответствующих нормативов и стандартов, например, экологического аудирования,
iso 14000).
Экологическая политика должна также быть совместимой с социальной политикой,
способствуя улучшению здоровья населения, создания экологически благоприятных
условий для его проживания, развитию экологического сознания и образования,
экологичной структуры потребления и спроса, общественного участия в принятии
решений, относящихся к окружающей природной среде, и контроля за их выполнением.
"Государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации"
определяет долговременные приоритеты развития экономики и природопользовани
как единого целого. Стратегия устойчивого развития рассматривает государственную
политику по важнейшим направления и на длительную перспективу, как стабильное
социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и
обеспечивающее непрерывный прогресс общества. Цель устойчивого развития в
долгосрочной перспективе - гармонизация взаимоотношений общества и природы
в глобальном масштабе за счет развития хозяйственной деятельности в пределах
хозяйственной емкости биосферы. Основные принципы, критерии, показатели и
этапы достижения устойчивого развития базируются на усилении взаимосвязи экономики
и экологии, формировании единой экологизированной экономической системы. Стратеги
устойчивого природопользования направлена на создание оптимальных условий
для эффективного использования природных ресурсов, сбалансированного с потребностями
общества, а также на обеспечение необходимого уровня воспроизводства и охраны
природно-ресурсного потенциала.
Согласно "Концепции социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2005 г." долгосрочные и среднесрочные цели экономического развити
страны предполагают сохранение уникального экологического потенциала. Государственна
политика в сфере природопользования должна быть взаимоувязана с макроэкономической
политикой на период до 2005 года, в том числе с промышленной политикой, налогово-бюджетной
и денежно-кредитной политикой, инвестиционной деятельностью, институциональными
преобразованиями естественных монополий, предприятий, рынка ценных бумаг,
банковского сектора. Экологизация страны включает элементы структурной перестройки
экономики, исключение из производства и потребления вредных продуктов. Экологически
ориентированная корректировка макропоказателей развития экономики в рамках
системы национальных счетов является одним из инструментов государственной
политики.
Одним из важнейших условий перехода страны к устойчивому развитию являетс
выход России из нынешнего кризисного положения. При этом нельзя допустить
с одной стороны, экстенсивный вариант роста экономики за счет эксплуатации
огромных природных богатств, растраты природно-ресурсного потенциала, подрыва
ассимиляционных возможностей биосферы, с другой стороны, недоиспользование
имеющихся возможностей. С этих позиций в среднесрочной экономической программе
следует определить масштабы использования природно-ресурсного потенциала страны,
добычи и переработки топливно-энергетических, минеральных, лесных, земельных
ресурсов, охраны окружающей среды, удовлетворяющие потребности отраслей народного
хозяйства и экспорта, а также обеспечивающие структурные преобразования. В
то же время активизация структурной политики, направленная на улучшение технологической
структуры материального производства, увеличение доли продукции с высокой
степенью обработки, должны обеспечить рациональное использование, охрану и
воспроизводство природных ресурсов. Средством инвестиционной поддержки структурной
перестройки являются федеральные целевые программы, в том числе программы
экологической направленности.
Следует принять значительные меры по усилению экологической составляющей
прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.
2.1. Цели и задачи совершенствовани
государственной экологической политики
Главной целью Концепции совершенствования государственной экологической
политики является создание необходимых условий для реструктуризации и снижени
антропогенного воздействия на окружающую среду до экологически допустимого
уровня, поддержания жизнеобеспечивающих функций биосферы, для охраны и воспроизводства
природных ресурсов.
Достижение этой цели потребует решения следующих задач:
а) в сфере природопользования:
- совершенствование системы управления природопользованием, включая осуществление
обоснованного разграничения полномочий в области государственного управлени
природопользованием между федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- развитие института, государственной собственности на природные ресурсы
с учетом возможного разграничения прав собственности между Российской Федерацией
и ее субъектами;
- реформирование и развитие системы учета и экономической оценки природных
ресурсов, систем лимитирования и лицензирования природопользования;
- проведение постепенного реформирования налоговой системы, направленного
на увеличение доли ресурсных платежей в доходной части бюджетов при снижении
ставок по другим видам налогов;
- совершенствование экономических и финансовых механизмов воспроизводства
природных ресурсов, развитие рынка работ и услуг в области природопользования;
- развитие систем мониторинга состояния природных ресурсов и контрол
за использованием и охраной природных ресурсов;
- проведение научных исследований, развитие новых методов и технологий
в области охраны, воспроизводства и рационального использования природных
ресурсов, а также стимулирование внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий,
увеличения доли использования вторичных ресурсов, повышения степени утилизации
отходов.
б) в сфере охраны окружающей среды:
- формирование более эффективной структуры государственного управлени
охраной окружающей среды и осуществление обоснованного разграничения полномочий
в области государственного управления охраной окружающей среды между федеральными
органами управления, органами управления субъектов Российской Федерации и
местными органами самоуправления;
- развитие методов экономической оценки негативных экологических воздействий
природных ресурсов, усовершенствование систем лимитирования выбросов (сбросов)
загрязняющих веществ и размещения отходов;
- совершенствование экономических и финансовых механизмов охраны окружающей
среды, развитие рынка работ и услуг в области охраны окружающей среды;
- стимулирование развития и внедрения эффективных систем управления природоохранной
деятельностью на предприятиях, в том числе в соответствии с международными
стандартами серии iso 14000;
- повышение эффективности государственной экологической экспертизы, введение
в практику процедур ОВОС, развитие систем государственного экологического
контроля и мониторинга состояния окружающей среды, создание единой государственной
системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ);
- формирование эффективной системы непрерывного экологического образования,
формирование экологической культуры и экологического мировоззрения;
- организация научных исследований в целях реализации различных направлений
государственной экологической политики;
- создание и поддержание государственных и общественных институтов, обеспечивающих
управление экологической безопасностью;
- обеспечение лицензирования всех экологически опасных (в том числе -
потенциально) видов деятельности;
- последовательный переход на систему международных стандартов технологических
процессов и производимой продукции;
- осуществление на федеральном уровне контроля за снижением воздействи
на окружающую среду наиболее крупных источников загрязнения;
- выделение и реабилитация территорий с опасным изменением качества окружающей
природной среды, возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, нанесенного
в результате негативных экологических воздействий;
- усиление деятельности по сохранению биоразнообразия, экосистем и ландшафтов,
развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными
природными ресурсами и свойствами, расширение зон ограниченного природопользования;
- широкое распространение достоверной и своевременной информации о состоянии
окружающей природной среды, по экологической проблематике в целом, в том числе
посредством государственной поддержки издания экологической литературы, средств
массовой информации;
- поддержка общественных экологических движений и привлечение неправительственных
организаций к решению экологических проблем, к осуществлению экологического
контроля и мониторинга;
- обоснование и проведение внешней политики в сфере обеспечения экологической
безопасности, отвечающей национальным интересам России;
- уточнение и пересмотр с учетом меняющейся ситуации приоритетных направлений
деятельности и мероприятий в области снижения воздействия на окружающую среду.
2.2. Основные направления государственной экологической политики
Сформулированные выше цели и задачи осуществления государственной экологической
политики требуют развития по следующим направлениям:
2.2.1. Совершенствование государственного регулировани
природоохранной деятельности и природопользовани
Система централизованного отраслевого управления природопользованием
и охраной окружающей среды позволяла решать задачи наращивания объемов использовани
ресурсов. Однако эта система не способна организовать природопользование рационально,
то есть экономически эффективно и экологически безопасно, с соблюдением баланса
федеральных, региональных и местных интересов. Для решения этих задач необходим
комплексный подход к регулированию природопользования, что предполагает проведение
на постоянной основе сбора, анализа и обобщения информации о всех видах природных
ресурсов, составляющих в совокупности природные объекты, разработку возможных
сценариев использования природных ресурсов в рамках конкретной территории,
выбор наилучшего варианта по критериям социально-эколого-экономической эффективности,
разработку программ осуществления выбранного варианта природопользования.
Необходимо осуществить постепенное реформирование системы управлени
природоохранной деятельностью и природопользованием. Во-первых, следует осуществить
обоснованное разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами
в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы
именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно
(уже подписанные соглашения такого рода не разрешили проблему должным образом).
Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы
путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием
с их распределением между органами управления. Это направление, в основном,
относится к органам исполнительной власти. На каждом уровне (федеральном и
региональном) целесообразно сконцентрировать две группы функций:
Первая группа функций направлена на обеспечение эффективного управлени
природопользованием, осуществления государством правомочий по владению, пользованию
и распоряжению природными ресурсами и включает следующие основные функции:
- учет и оценка природных ресурсов, ведение кадастров природных ресурсов;
- совершенствование нормативной правовой базы, регулирующие вопросы природопользования;
установление стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том
числе разработка нормативно-методических и инструктивных документов по вопросам
владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;
- разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ
по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;
- организация на лицензионной основе и установление природоохранных и
экологических лимитов использования природных ресурсов;
- определение размеров доходов, которые должны быть получены от использовани
или передачи природных ресурсов в пользование, обеспечение использования соответствующей
части платежей за природопользование для воспроизводства природных ресурсов;
- обеспечение условий для финансирования деятельности по управлению охраной,
использованием и воспроизводством природных ресурсов;
- лицензирование деятельности в сфере работ и услуг в области охраны
окружающей среды и природопользования;
- ведомственный мониторинг состояния природных ресурсов;
- развитие сети охраняемых природных территорий и территорий с уникальными
природными ресурсами, являющимися национальным достоянием России;
- осуществление международного сотрудничества в области охраны и использовани
природных ресурсов (на федеральном уровне).
Некоторые из этих функций будут сосредоточены только для федерального
уровня, большая часть функций будет характерна как для федеральных, так и
для региональных органов государственной власти, но применительно к отдельным
ресурсам часть функций может быть передана и на местный уровень.
Вторая группа функций призвана обеспечить эффективное государственное
управление природоохранной деятельностью. Она должна быть представлена следующими
основными функциями:
- разработка и реализация государственной политики в области экологического
контроля, мониторинга, экологической экспертизы и экологического образовани
и просвещения;
- разработка федеральных целевых программ и планов в сфере природоохранной
деятельности;
- совершенствование системы экологических нормативов;
- государственный экологический мониторинг состояния окружающей природной
среды;
- государственный экологический контроль;
- государственная экологическая экспертиза;
- экономические и финансовые инструменты природоохранной деятельности;
- подготовка и распространение информации экологического характера;
- экологическое образование;
- международное сотрудничество в области охраны окружающей природной
среды; разработка и совершенствование нормативной правовой и инструктивно-методической
базы в области охраны окружающей природной среды.
Экономический и финансовый механизмы. Совершенствование экономического
и финансового механизмов охраны окружающей среды и природопользования должно
быть направлено на:
- стимулирование рационального использования природных ресурсов и применени
ресурсо- и энергосберегающих технологий с целью снижения воздействия на окружающую
среду до экологически безопасного уровня;
- создание необходимых финансово-экономических условий для эффективного
функционирования природно-ресурсного комплекса, обеспечение воспроизводства
возобновимых природных ресурсов;
- привлечение инвестиций в природоохранные проекты.
Для этого необходимо:
- обеспечить решение вопросов собственности на природные ресурсы;
- усовершенствовать методы экономической оценки природных ресурсов и
воздействий на окружающую среду, поэтапно приближать ставки платежей к значениям
экономических оценок;
- обосновать динамику и механизм повышения уровня платежей за природные
ресурсы и экологически неблагоприятные воздействия и, одновременно, увеличени
доли ресурсных платежей в структуре взимаемых налогов;
- расширить спектр природных ресурсов и воздействий на окружающую среду,
за которые взимается плата;
- разработать планы действий в сфере природопользования и охраны окружающей
среды на федеральном и региональном уровнях;
- развивать систему экологических фондов, а также фондов охраны и воспроизводства
природных ресурсов;
- внедрить экологическое страхование и экологическое аудирование.
Базовыми элементами развития экономических инструментов являются экономические
оценки природных ресурсов (объектов), которые должны стать важнейшим элементом
характеристики природных объектов, фиксироваться в экономических разделах
кадастров природных ресурсов и использоваться в целях установления платы за
пользование природными ресурсами и штрафов за нанесение ущерба окружающей
среде, за нарушение условий пользования природными ресурсами и др.
Важнейшим элементом экономического механизма рационального природопользовани
являются платежи за различные виды экологически неблагоприятных воздействий
и за пользование природными ресурсами. Необходимо обеспечить повышение этих
платежей до уровня, соответствующего стоимостной оценке различных видов природных
ресурсов и ущерба от экологически неблагоприятных воздействий.
Одним из основных направлений обеспечения эффективного использовани
экономических механизмов рационализации использования природных ресурсов являетс
совершенствование системы лимитирования природопользования, которая должна
обеспечить снижение негативного экологического воздействия хозяйственной деятельности
до уровня, соответствующего ассимиляционной способности окружающей природной
среды.
Оздоровление экономики в ходе реформирования позволит повысить степень
удовлетворения материальных потребностей общества и создаст условия для выдвижени
на первый план экологических потребностей, без чего невозможен переход к устойчивому
развитию. Большинство переживающих экономическую депрессию регионов получит
возможность за счет реформирования налоговой системы, освобождающего от бремени
необоснованных налогов, стабилизировать и впоследствии улучшить социально-экономическую
обстановку.
На начальном этапе реформирования системы платежей за выбросы (сбросы)
и размещение загрязняющих веществ в окружающей среде следует сосредоточитьс
на следующих основных направлениях:
- поэтапное увеличение ставок платы за выбросы (сбросы) загрязняющих
веществ и размещение отходов, позволяющее приблизить их к экономически обоснованному
уровню, обеспечивающему определенную динамику снижения загрязнения окружающей
среды;
- разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации,
ее субъектов и органами местного самоуправления в части установления ставок
платежей по различным группам загрязняющих веществ и видам воздействий;
- оптимизация перечня загрязняющих веществ и видов воздействия, за которые
должна взиматься плата;
- апробация и введение элементов торговли лицензиями на размещение в
окружающей среде загрязняющих веществ.
Важным элементом финансово-экономического механизма является обеспечение
финансирования воспроизводства природных ресурсов.
Наряду с реформированием платного природопользования необходимо использовать
дополнительные возможности стимулирования снижения экологически неблагоприятных
воздействий за счет создания соответствующих экономических механизмов. К их
числу относятся введение налогов на выпуск экологически вредной продукции,
в том числе на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильных аккумуляторов,
топлива и других товаров. Эффективным может стать стимулирование повторного
использования продукции или ее вторичной переработки.
Целесообразно введение "ускоренных" отчислений за амортизацию оборудовани
природоохранного назначения, что позволит увеличить возможности финансировани
оснащения предприятий более совершенным оборудованием.
Перспективным является развитие механизмов экологического страхования,
что даст возможность аккумулировать у страховых фирм значительные финансовые
средства для преодоления экологических последствий техногенных аварий. Дл
развития системы экологического страхования важно привлекать экологические
фонды. Возможно также развитие механизмов льготного финансирования природоохранных
мероприятий из целевых бюджетных экофондов в форме субсидирования разницы
между льготной ставкой и ставкой коммерческого банка.
Наряду с необходимостью значительного повышения размеров платежей за
загрязнение окружающей среды и природные ресурсы ставится задача отражени
в системе национальных счетов показателей, скорректированных с учетом экономических
оценок последствий на окружающую среду.
Рынок экологических услуг находится в зачаточном состоянии, начинает
развиваться рынок НИОКР, в частности, при реализации федеральных целевых программ
экологической направленности. Гранты на научные разработки даются на конкурсной
основе с учетом имеющегося у научных коллективов потенциала. Особую актуальность
имеют разработки эколого-экономического инструментария и НИОКР по созданию
прогрессивных технологий в рамках реализации стратегии устойчивого развития.
Целесообразно создать сеть специализированных государственных и коммерческих
структур по нормированию и квотированию природопользования, сертификации изделий
по экологическим признакам, заключению сделок по купле-продаже прав на допустимое
загрязнение, осуществлению экологического аудирования и консалтинга и т.п.
Создание полноценного рынка экологических услуг невозможно без введени
системы обязательной сертификации по экологическим требованиям, для чего необходимо
проведение следующих работ:
- развитие нормативно-методической документации, на соответствие требованиям
которой осуществляется сертификация;
- внесение изменений и дополнений в действующее законодательство и разработка
новых законодательных актов, обеспечивающих реализацию экологических требований
при ведении хозяйственной деятельности;
- гармонизация стандартов и нормативной базы с требованиями международных
систем и стандартов серии iso 14000.
В связи с введением системы экологического аудирования необходимо внести
изменения в действующее законодательство, создать организационные структуры
для подготовки и аттестации экоаудиторов, аккредитации аудиторских фирм и
центров.
Развитие методологии экологического аудирования, разработка и реализаци
конкретных аудиторских программ, дальнейшее использование полученных результатов
могут существенным образом повлиять на изменение экологической ситуации в
стране, в первую очередь, на уровне отдельных промышленных предприятий, производственных
комплексов и территорий, и, в частности, позволят обосновать необходимость
и возможность концентрации усилий и средств на приоритетных направлениях деятельности,
в том числе связанных с приватизацией и инвестициями в экономику страны.
Учет экологического фактора при приватизации народнохозяйственных объектов
должен стать серьезным фактором экологического оздоровления приватизируемых
и приватизированных предприятий и обеспечит привлечение средств инвесторов
на эти цели.
Для обязательного учета экологического фактора при приватизации по согласованию
с заинтересованными ведомствами предлагается ввести в законодательном порядке
нормы, регулирующие пределы ответственности нового собственника за экологический
ущерб, нанесенный окружающей природной среде прошлой хозяйственной деятельностью,
и раскрывающие процедуры оценки прошлого экологического ущерба. Экологическое
регулирование приватизационного процесса важно увязать с развитием экологического
страхования.
Экологическая экспертиза. Необходимо совершенствовать содержательную
сторону проведения экологической экспертизы. Должно быть обеспечено представление
на экологическую экспертизу альтернативных вариантов реализации инвестиционных
проектов, содержащих эколого-экономические оценки. Должны рассматриватьс
альтернативные варианты воздействия на окружающую среду и расходования природных
ресурсов с учетом оценки не только прямых, но и косвенных последствий этого
воздействия. Наилучший вариант должен определяться по совокупному эколого-экономическому
показателю эффекта как разность результатов и затрат. Для этого должны быть
разработаны методики экономической оценки природных ресурсов (в том числе
биологических) и расчета экономического ущерба от негативного воздействи
на окружающую среду.
При проведении экспертизы необходим анализ факторов риска. Комплекс мероприятий
по анализу риска включает в себя: выявление основных видов аварийных ситуаций;
определение критериев безопасности и надежности; методы анализа последствий;
допущения при анализе риска. Должны быть также оценены социально-экономические
выгоды реализации проектов.
Большое значение для улучшения экологической ситуации имеет введение
в практику процедур оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), для чего
должна быть подготовлена соответствующая правовая и методическая база.
Информационное обеспечение управления и экологический мониторинг. Независимо
от того, как будут распределены права владения и распоряжения природными ресурсами,
государственное управление этим процессом невозможно без полной информации
о количестве, качестве и социально-экономической оценке природных ресурсов.
Поэтому актуальными являются задачи инвентаризации природных объектов, оценки
их состояния в натуральных и экономических показателях. Возрастает значение
введения в кадастр показателей экономической оценки природных объектов и ресурсов,
которые должны рассчитываться на основе методики, учитывающей все компоненты
(ресурсы) природной среды и виды воздействия на них.
Экологический мониторинг должен быть усовершенствован таким образом,
чтобы обеспечивать органы исполнительной власти и государственного управлени
достоверной информацией, позволяющей при подготовке и принятии решений оценить
показатели качества отдельных природных сред, а так же природной среды в целом;
выявить динамику, направление, масштабы и причины изменения этих показателей,
оценить угрозу таких изменений здоровью человека, coциaльнo-экономической
системе и живой природе; определить корректирующие меры и средства предотвращени
экологических бедствий, чрезвычайных экологических ситуаций, достижения устойчивого
экономического и социального развития и благополучия отдельных регионов и
страны в целом.
Для достижения поставленной цели государственная политика в области экологического
мониторинга должна быть направлена на решение следующих задач:
- создание и совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие
между организационными и функциональными структурами ЕГСЭМ;
- координация деятельности функциональных подсистем, направленная на
оптимизацию и повышение эффективности сетей наблюдений этих подсистем и получени
информации, необходимой для оценки состояния и прогнозирования изменений окружающей
природной среды в целом, включая согласование программ мониторинга функциональных
подсистем;
- разработка и реализация комплекса мероприятий по обеспечению достоверности
и сопоставимости измерений и оценок показателей состояния экологической обстановки
как по отдельным регионам, так и по административно-территориальным образованиям
страны;
- организация на потенциально опасных объектах специальных систем мониторинга
воздействия на окружающую природную среду возможных аварийных ситуаций;
- организация и ведение специализированных банков данных обобщенной информации
по окружающей природной среде и источникам антропогенного воздействия на нее;
- оценка и прогнозирование изменения состояния окружающей природной среды
на территории отдельных субъектов Российской Федерации, комплексных геоэкосистем,
экономических районов, а также территории Российской Федерации в целом.
Государственный экологический контроль. Основными задачами в области
совершенствования государственного экологического контроля являются следующие:
- установление порядка координации и взаимодействия министерств и ведомств
в сфере осуществления государственного экологического контроля с определением
единого координатора и предоставлением ему соответствующих конкретных полномочий;
- обеспечение разделения функций государственного экологического контрол
и функций по осуществлению хозяйственной деятельности (не допуская совмещени
этих функций в одном ведомстве);
- формирование межведомственных специализированных центров экоаналитического
контроля путем объединения ведомственных аналитических лабораторий (инспекций);
- разработка и введение государственной статистической отчетности о результатах
осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации,
охватывающей деятельность всех министерств и ведомств по осуществлению этого
контроля.
Развитие заповедного дела, сохранение ландшафтного и биологического разнообразия.
Основные направления государственной экологической политики в этой области
включают:
- усиление государственной поддержки сохранения и развития системы особо
охраняемых природных территорий, в первую очередь, государственных природных
заповедников и национальных парков;
- совершенствование системы управления особо охраняемыми природными территориями
на федеральном и региональном уровнях;
- усиление государственного экологического контроля за соблюдением особого
режима охраны, состоянием природных комплексов и биологического разнообрази
на особо охраняемых природных территориях;
- совершенствование законодательной и нормативной базы в области создани
и функционирования особо охраняемых природных территорий;
- формирование государственного кадастра особо охраняемых природных территорий;
- пропаганда идей заповедного дела, охраны природного наследия и сохранени
биологического разнообразия.
Нормативное и правовое регулирование. Существующая система законодательных
актов по отдельным видам природных ресурсов сложилась в соответствии с практикой
отраслевого управления природопользованием, ориентированного, на максимальные
объемы эксплуатации природных ресурсов единым (монопольным) государственным
предприятием в лице министерства или ведомства. Для обеспечения комплексного
подхода на практике необходимо реформировать законодательную и нормативную
систему регулирования природопользования.
Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулировани
природоохранной деятельности и природопользования должны обеспечить:
- согласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном
уровнях;
- обоснованное разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов
в сфере охраны окружающей среды и природопользования;
- создание экономических и финансовых механизмов в области охраны окружающей
среды, рационального природопользования, реформирование системы платежей за
природные ресурсы;
- развитие системы государственных кадастров природных ресурсов, создание
системы информационного обеспечения осуществления государственного регулировани
природопользования;
- совершенствование системы лицензирования природопользования, создание
условий для реализации комплексного подхода к природопользованию;
- разработку более совершенной системы экологических нормативов, норм,
требований, и правил;
- целевое использование средств экологических фондов и средств, предназначенных
на воспроизводство природных ресурсов;
- четкое разграничение функций и координацию между органами, осуществляющими
государственный экологический контроль и контроль природных ресурсов, предотвращающий
их несанкционированное и экономически неэффективное использование;
- единый подход к проведению государственного контроля, системе применени
санкций к нарушителям законодательства о природных ресурсах и охране окружающей
среды;
- законодательное закрепление форм участия общественных организаций и
граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной природных
ресурсов;
- развитие законодательства в области охраны окружающей среды и природопользовани
в целом, по отдельным видам природных ресурсов и компонентам природной среды,
видам их использования и видам воздействия на окружающую среду (законы о растительном
мире, атмосферном воздухе, почвах, питьевой воде, рыболовстве);
- развитие нормативной правовой базы, направленной на эффективную реализацию
отдельных функций государственного управления природопользованием и охраной
окружающей среды (законы и другие нормативные правовые акты об экологических
программах, контроле, мониторинге, нормировании, сертификации, страховании,
о плате за природопользование, об экологических фондах и другие);
- законодательное закрепление защиты населения от различных видов неблагоприятного
воздействия.
Законодательная и нормативная правовая база и система нормативов качества
окружающей среды и допустимого воздействия на нее должны быть ориентированы
на поэтапное решение экологических проблем (и создание механизмов для этого)
при строгом соблюдении нормативов и лимитов, соответствующих каждому этапу,
поскольку на основе принятия строгих законов (декларирующих исключение возможности
негативного воздействия на окружающую природную среду) и утверждения жестких
стандартов, подлежащих безотлагательному соблюдению, невозможно быстро ликвидировать
вредное воздействие на окружающую природную среду, а тем более, устранить
экологическую проблему как таковую. Законодательная и нормативная правова
база должны обеспечивать условия для достижения экологически безопасных уровней
воздействия на окружающую природную среду наиболее экономически эффективными
средствами.
2.3. Развитие научного обеспечени
государственной экологической политики
Научная обоснованность принимаемых политических решений в соответствии
с современными знаниями является важным условием реализации любых долгосрочных
программ в этой области. Для обеспечения этого условия необходимо:
- усилить государственную поддержку исследований, обеспечивающих реализацию
государственной политики в области охраны окружающей природной среды, обеспечени
экологической безопасности и имеющих реальный экологический и экономический
эффект;
- поддерживать на высоком уровне фундаментальные исследования в области
выяснения влияния антропогенных экологических факторов на здоровье населени
и состояние жизнеобеспечивающих природных систем биосферы.
2.4. Обеспечение экологически безопасного развити
промышленных комплексов народного хозяйства
К началу экономических реформ российская экономика оказалась структурно
деформированной и неэффективной. Негативное воздействие производства на окружающую
среду (в расчете на единицу производимого продукта) было и остается существенно
выше, чем в технологически передовых странах. Значительная часть основных
производственных фондов России не отвечает экологическим требованиям.
Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности,
сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические
условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом следует подчеркнуть,
что должна повышаться роль государства как гаранта сохранности окружающей
среды и экологической безопасности, а также действенность государственного
управления и контроля в области охраны природы.
Обеспечение экологической безопасности в сложившихся условиях должно
основываться на:
- экологически безопасном размещении производительных сил;
- экологически безопасном развитии промышленности, энергетики, транспорта,
коммунального и сельского хозяйства;
- неистощительном использовании возобновляемых природных ресурсов, рациональном
использовании невозобновляемых природных ресурсов;
- расширенном использовании вторичных ресурсов, обезвреживании и захоронении
отходов.
Одной из главных задач на современном этапе развития России должно стать
формирование системы мер по развитию высокотехнологичных наукоемких отраслей.
При этом особое внимание необходимо уделить экологической переориентации промышленности
в соответствии с требованиями рационального использования природных и энергетических
ресурсов, экологической чистоты и безопасности производства и продукции, минимального
загрязнения окружающей среды.
Экологические аспекты развития топливно-энергетического комплекса (ТЭК).
Экологически безопасное развитие энергетики является ключом к экологически
безопасному развитию общества. Основным принципом обеспечения экологической
безопасности в ТЭК является комплексный подход к рациональному использованию
и сбережению топливно-энергетических ресурсов на всех стадиях их добычи и
переработки на основе прогрессивных и экологически чистых технологий, включа
функционирование единых энерготехнологических блоков.
Государственная экологическая политика в области энергетики включает:
- поддержку энерго- и ресурсосбережения;
- внедрение и поддержку нетрадиционных, экологически чистых методов производства
энергии (солнечной, термальной, ветровой, биомассы, низкопотенциальных источников
энергии);
- обеспечение ядерной и радиационной безопасности при эксплуатации АЭС.
Экологические аспекты развития транспортно-дорожного комплекса (ТДК).
Существенна роль транспорта в загрязнении водных объектов и воздушного
бассейна. Кроме того, транспорт является одним из основных источников шума
в городах, вносит значительный вклад в тепловое загрязнение окружающей среды.
Основными задачами, требующими решения в природоохранном аспекте, являютс
следующие:
- определение экологически рациональной стратегии развития и обеспечени
функционирования дорожной сети;
- рациональная организация движения транспорта и перевозок;
- обеспечение применения альтернативных видов топлива (сжатый природный
и сжиженный нефтяной газ, этанол, растительные масла), электричества;
- обеспечение экологической сертификации продукции, поступающей в ТДК
(транспортные средства, топливо-смазочные и эксплуатационные материалы, узлы
и агрегаты), а также услуг, оказываемых в сфере ТДК;
- создание специальной системы мониторинга за загрязнением от транспорта,
баз данных о потенциальных загрязняющих веществах.
Экологические аспекты развития в горнодобывающем комплексе. Основными
задачами являются следующие:
- развитие геотехнологических методов разработки недр, включая химическое
и микробиологическое выщелачивание металлов и минералов, гидрометаллургическое
производство;
- добыча полезных ископаемых с применением технологий с закладкой выработанного
пространства;
- широкое вовлечение в хозяйственный оборот техногенных месторождений.
Экологические аспекты работы металлургического комплекса. В металлургическом
комплексе ориентиром для внедрения чистых технологий является:
- создание сквозных циклов производства, обеспечивающих максимальное
ресурсо- и энергосбережение, расширение ассортимента и повышение качества
металлопродукции;
- развитие метода прямого восстановления железных руд в металл, кислородно-конвертерного
и электросталеплавильного производства;
- многократное повышение объемов продукции порошковой металлургии и непрерывной
разливки стали, полная утилизация доменных шлаков, максимально возможное на
данном этапе использование ферросплавных и сталеплавильных шлаков, а также
шлаков цветной металлургии и вторичного сырья;
- внедрение передовых технологий в производствах металлургического комплекса.
Экологические аспекты развития химического комплекса. В химической и
нефтехимической промышленности технологическими ориентирами являются:
- материало- и энергосберегающие технологии производства широкого спектра
синтетических и композиционных материалов новых поколений;
- ускоренное развитие мембран для электро- и баромембранного разделени
жидких и газообразных смесей;
- утилизация изношенных автомобильных шин, фосфогипса, пиритных огарков,
галитных отходов.
Новейшие технологии производства химической и нефтехимической продукции
обеспечат снижение расхода сырья на 15-20%, энергии - до 40%, позволят достичь
почти полной глубины переработки нефти (90-98%), сократить выброс загрязняющих
веществ в атмосферу на 70%, увеличить долю прогрессивной продукции в 1,6 раза.
Экологические аспекты развития атомного комплекса. Основными задачами
которого являются:
1 - обеспечение ядерной и радиационной безопасности при проектировании,
строительстве и эксплуатации АЭС;
- реабилитация территорий, загрязненных радиоактивными и токсическими
веществами в результате деятельности ядерно-оружейного комплекса;
- экологически безопасное обращение с радиоактивными отходами;
- обеспечение экологической безопасности при уничтожении и утилизации
ядерного вооружения;
- экологически безопасное снятие с эксплуатации ядерных установок;
- снижение риска радиационного воздействия на здоровье человека и на
окружающую среду от объектов атомной промышленности и энергетики.
Экологические аспекты развития лесопромышленного комплекса:
- использование всей биомассы дерева для переработки в товарную продукцию;
- внедрение кислородной отбелки целлюлозы;
- получение удобрений на основе активного ила, коры, опилок, древесной
золы;
- освоение технологий производства гранулированных лигносульфонатов технического
назначения.
Экологические аспекты развития строительного комплекса. Новые прогрессивные
технологии обеспечат снижение материалоемкости строительства на 20-25% и энергетических
затрат - на 20%. Предусмотрены следующие направления:
- техническое перевооружение предприятий, а также систем инженерного
обеспечения;
- широкое внедрение технологических процессов производства цемента и
других строительных материалов с использованием вскрышных и вмещающих пород,
металлургических и энергетических шлаков и зол;
- разработка производства кирпича и различных строительных композиций
(бетонных, древесностружечных, полимерных) из отходов углеобогащения и других
отходов производства.
Экологические аспекты развития агропромышленного комплекса. В комплексе
весьма перспективным представляется:
- производство удобрений и пестицидов по технологиям предотвращающих
загрязнение окружающей среды;
- создание баромембранных технологий, ультрафильтров и гиперфильтров
для предприятий мясной и молочной промышленности;
- создание производств для получения кормового белка и иной продукции
из отходов сахарной, масложировой, спиртовой, винодельческой, консервной и
других подотраслей пищевой промышленности.
Экологические аспекты развития жилищно-коммунального хозяйства:
- внедрение новых комбинированных методов обеззараживания питьевой воды,
а также ее кондиционирования, в т.ч. опреснения, обезжелезивания, обесфторивани
и т.п.;
- использование доочищенных и обеззараженных городских сточных вод;
- внедрение методов комбинированной переработки твердых бытовых отходов
с предварительным выделением ценных компонентов.
Экологические аспекты развития в машиностроительном комплексе. Необходимо
технологическое перевооружение общемашиностроительных производств за счет
автоматизации процессов проектирования и изготовления машиностроительной продукции,
применения прогрессивных методов высокоточной обработки конструкционных материалов,
механизации и автоматизации сборочных процессов. Расчеты показывают, что внедрение
результатов этих разработок позволяет повысить коэффициент использования материалов
до 0,89-0,9 и снизить в три раза металло- и энергоемкость продукции машиностроения,
увеличить использование отходов производств в 2 раза.
Экологические аспекты деятельности Вооруженных сил Российской Федерации.
Целью экологического обеспечения Вооруженных сил Российской Федерации являетс
защита окружающей природной среды от неблагоприятного воздействия на нее в
результате деятельности армии и флота, восстановление нарушенных экосистем,
проведение экологически сбалансированной политики. В состав основных задач
входят:
- разработка и осуществление мер по снижению воздействия на окружающую
природную среду при осуществлении военной деятельности;
- обеспечение экологической безопасности при уничтожении и утилизации
вооружения и военной техники, включая оружие массового поражения;
- экологическая реабилитация территорий, пострадавших в результате деятельности
Вооруженных сил.
2.5. Реабилитация экологически неблагополучных территорий
Важным направлением государственной политики на обозримый период будет
преодоление последствий и ликвидация особо опасных загрязнений окружающей
природной среды, произведенных в прошлом. Среди конкретных направлений действий
являются:
- выявление и реабилитация зон экологического неблагополучия и экологических
катастроф;
- реабилитация территорий и обеспечение социально-экологического благополучи
населения на территориях пострадавших от Чернобыльской катастрофы, радиационного
загрязнения территорий на Южном Урале и Алтае;
- инвентаризация и организация безопасного хранения или уничтожения старых
химических средств защиты.
2.6. Экологизация образования, воспитания,
деятельности средств массовой информации
Одним из базисных положений национальной экологической политики должно
быть следующее: решение экологических проблем и переход к устойчивому развитию
возможны в результате радикального изменения мировоззрения, системы общественных
ценностей, представлений о развитии экономики и цивилизации в целом.
Поскольку корни экологической угрозы находятся в сознании человека, которое
представляет собой информационную структуру, то задача эволюции мировоззрени
может быть решена посредством изменения содержащейся в сознании информации,
а для этого необходимо разработать и внедрить новые подходы к содержанию и
организации гуманитарного и экологического образования и к работе средств
массовой информации.
Основной задачей наряду с качественным улучшением экологического образовани
является духовное развитие, духовное освобождение личности, изменение мировоззрения,
системы ценностей, что будет сопровождаться эволюцией структуры общественных
потребностей и спроса. В результате, будут изменяться соотношения цен на рынке
на различные товары, прежде всего, возрастет цена природоемких, ресурсорасточительных
продуктов, что приведет к изменению критериев экономической эффективности
и, следовательно, к значительным изменениям в распределении производственных
ресурсов. Природные ресурсы, окружающая среда будут все в меньшей степени
вовлекаться в производственный процесс, как в расчете на единицу удовлетворяемых
потребностей (товаров и услуг индивидуального потребления), так впоследствии
и в абсолютном размере.
Экологическое образование и воспитание является основой экологического
благополучия общества и представляет собой особую развивающую систему естественных
и социальных знаний, которая использует достижения многих наук. Основные направлени
государственной экологической политики в этой области включают:
- организация всеобщего непрерывного экологического образования и обеспечение
широкого экологического просвещения всех социальных групп населения с целью
формирования экологического мировоззрения и экологической культуры у населени
страны;
- распространение достоверной экологической информации средствами массовой
информации, издание экологической литературы, учебно-методических пособий
экологической направленности;
- развитие общественных экологических движений детей, молодежи, взрослого
населения;
- информирование о возможных путях экологизации производственной и непроизводственной
деятельности;
- разъяснение экономических аспектов взаимоотношений природы и общества:
разрушать природу не только аморально, но и экономически невыгодно;
- усиление подготовки специалистов по техническим вопросам экологизации
производственной и непроизводственной деятельности, а также экономистов-экологов;
расширение просветительской деятельности по устойчивому развитию в средствах
массовой информации, введение специальных курсов по проблематике устойчивого
развития в программы среднего и высшего образования.
2.7. Обеспечение санитарно-эпидемиологической
безопасности населени
Это обобщающее направление политики России по предотвращению или снижению
опасного и вредного влияния факторов окружающей среды на состояние здоровь
населения, целью которой является обеспечение:
- соответствия качества питьевой воды гигиеническим нормативам;
- соответствия качества атмосферного воздуха населенных мест гигиеническим
нормативам;
- качества и безопасности пищевых продуктов;
- уменьшения неблагоприятного влияния на здоровье населения почв, загрязненных
опасными отходами;
- гигиенической безопасности жилища;
- радиационной безопасности населения;
- соответствия условий труда гигиеническим нормативам.
Для решения вышеперечисленных целей и в соответствии с обязательствами
Российской Федерации, вытекающих из Хельсинкской декларации по охране окружающей
среды и здоровья населения, необходимо разработать Национальный план действий
по гигиене окружающей среды.
2.8. Международное сотрудничество
Основные направления международного природоохранного сотрудничества России
определяются наиболее важными задачами и национальными интересами страны в
области охраны окружающей природной среды и являются:
- выполнение обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации
в международных организациях и ее участия в международных договорах и конвенциях
по охране окружающей природной среды;
- обеспечение максимального учета интересов России в деятельности международных
организаций на основе признанного статуса государств с переходной экономикой;
- объединение усилий для решения глобальных и региональных экологических
проблем;
- адаптация международного опыта для решения национальных экологических
проблем.
Основными тематическими и региональными направлениями деятельности в
области международного сотрудничества России являются:
- предотвращение дальнейшего ущерба для глобального климата и атмосферы
с необратимыми последствиями для будущих поколений;
- сокращение загрязнения атмосферы и трансграничного переноса загрязняющих
веществ;
- рациональное использование ресурсов пресной воды;
- охрана морской среды и комплексное освоение прибрежных зон;
- рациональное использование, сохранение и устойчивое освоение всех видов
возобновимых ресурсов;
- борьба с опустыниванием и засухой;
- сохранение биологического разнообразия;
- экологически безопасное обращение с токсичными химическими веществами,
опасными, радиоактивными отходами;
- охрана окружающей природной среды Волго-Каспийского региона, в бассейне
Балтийского моря, северо-западной части Тихого океана, бассейнов Черного и
Азовского морей, экосистемы озера Байкал и региона Арктики.
Международное сотрудничество способствует решению таких приоритетных
проблем, как разработка и создание адекватной системы управления качеством
окружающей среды, создание эффективного и действенного механизма природопользования.
Использование международного опыта, поддержка международных организаций и
различных стран позволяют усовершенствовать законодательство и нормативную
правовую базу природоохранной деятельности, разработать и внедрить высокоэффективные
системы экологического мониторинга, сбора и обработки информации.
Раздел iii. Приоритетные направления решени
экологических проблем на 1999-2001 годы
3.1. Критерии приоритетности
Выбор приоритетных направлений и мероприятий для краткосрочных НПДООС
проводился с ориентацией, с одной стороны, на такие направления действий,
которые могут быть осуществлены и дать конкретные результаты за соответствующий
(до 3 лет) период времени, с другой стороны, на такие неотложные меры, которые
дадут наибольший эффект в более далекой перспективе. К таким мерам относятся,
прежде всего, развитие системы экологического образования и воспитания, совершенствование
системы и структуры регулирования охраны окружающей среды и природопользования,
разработка и внедрение новых экологически безопасных технологий, другие направлени
экологической политики и совершенствования институциональных отношений.
В качестве критериев отбора мероприятий для включения в НПДООС целесообразно
использовать три группы критериев:
- требования максимального достижения целей плана (критерии соответствия);
- требования максимальной эффективности намечаемых действий (критерии
эффективности);
- критерии осуществимости.
Подробно критерии выбора приоритетных направлений и мероприятий по решению
приоритетных экологических проблем описаны в Приложении 1.
3.2. Основные направления решения экологических проблем
3.2.1. Совершенствование управления природопользованием
и охраной окружающей среды
Важнейшими задачами являются уточнения и разграничения полномочий федеральных
и региональных органов власти в области природопользования; создания соответствующих
современной ситуации форм управления природными ресурсами с учетом интересов
субъектов хозяйственной деятельности. Мероприятия на период до 2001 г. по
совершенствованию управления природопользованием и охраной окружающей среды
включены в таблицу 5.
Эффективность природоохранного регулирования во многом определяется институциональными
отношениями в обществе. Центральным их элементом являются отношения по поводу
прав собственности на природные ресурсы. Эти отношения требуют развития и
законодательного решения. В связи с этим в НПДООС предусмотрена подготовка
проекта Федерального закона "О порядке отнесения участков недр к объектам
федерального значения, в том числе: к федеральному фонду резервных месторождений
полезных ископаемых, об условиях пользования ими, а также о порядке отнесени
их к федеральной собственности".
Экономический и финансовый механизмы. Исходя из анализа существующей
социально-экономической ситуации, а также тенденций на обозримую перспективу
необходимо формировать экономический механизм природопользования в следующих
основных направлениях:
- совершенствование учета и оценки природно-ресурсного потенциала территорий;
- методическое и нормативное правовое обеспечение введения платежей за
право пользования природными ресурсами на основе их экономической оценки;
- совершенствование системы платежей за загрязнение окружающей среды
(нормативно-методические документы);
- отработка методологии оценки ущерба в результате загрязнения окружающей
среды;
- совершенствование системы инструментов финансирования экологических
программ и мероприятий по охране окружающей среды из различных источников,
включая средства фондов экологического страхования, экологических и других
банков и пакет межведомственных нормативных правовых документов по совершенствованию
механизма реализации программ экологической направленности;
- формирование рынка экологических работ и услуг;
- организация системы лицензирования деятельности природоохранного назначения;
- внедрение обязательного и добровольного экологического страховани
для покрытия непредвиденных расходов, возникающих в результате аварий.
Государственная экологическая экспертиза. В целях совершенствования работы
по организации и проведению Государственной экологической экспертизы в системе
Госкомэкологии России, повышения ее качества, а также совершенствования механизма
реализации Федерального закона "Об экологической экспертизе" в 1999-2001 гг.
необходимо:
- продолжить развитие базы нормативного правового и инструктивно-методического
обеспечения организации и проведения Государственной экологической экспертизы,
включая формирование нормативно-правовой базы на уровне субъектов Российской
Федерации.
Введение в практику процедур ОВОС имеет большое значение. Оценка воздействи
намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - это процесс,
способствующий принятию экологически обоснованного административного (управленческого)
решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, путем определени
инициатором деятельности возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических
последствий.
Государственный экологический контроль. Основные задачи, стоящие перед
органами государственного экологического контроля, следующие:
- продолжить разработку новых и совершенствование действующих законодательных
актов и нормативно-методической документации, необходимых для повышения эффективности
государственного экологического контроля и документов, обеспечивающих его
реализацию;
- подготовить Порядок осуществления государственного контроля в области
охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их
обитания;
- завершить разработку концепции совершенствования нормативной методической
базы воздухоохранной деятельности в Российской Федерации;
- продолжить работы по созданию нормативной методической документации
в области обращения с отходами производства и потребления на территории Российской
Федерации;
- продолжить развитие и совершенствование нормативной правовой базы,
обеспечивающей создание экономических и правовых механизмов охраны почв и
использования земель;
- разработать ПДК загрязняющих веществ в почвах, особенно нефти и нефтепродуктов
в связи с участившимися авариями на продуктопроводах, провести апробацию портативного
оборудования и экспресс-методов для оперативной диагностики загрязнения земель
и внедрить их в практику работы территориальных органов;
- ведение экологических паспортов предприятий и территорий и ряд других
мероприятий.
Экологический мониторинг. Основными направлениями повышения эффективности
работ по созданию и функционированию ЕГСЭМ на 1999-2001 гг. являются:
- совершенствование нормативной правовой базы ЕГСЭМ;
- развитие федерального информационно-аналитического центра экологического
мониторинга;
- формирование системы информационного обмена "федеральный - территориальный"
уровень;
- развитие работ по организации подсистем мониторинга: источников антропогенного
воздействия на окружающую среду и зон их воздействия, а также животного и
растительного мира;
- развитие работ по созданию территориальных подсистем ЕГСЭМ;
- отработка основных принципов сопряжения систем экологического и социально-гигиенического
мониторинга;
- развитие работ по созданию межгосударственной системы экологического
мониторинга государств-участников СНГ (членов МЭС) и ее интеграции в международные
системы экологического мониторинга.
Основные задачи по созданию и функционирования ЕГАСКРО направлены на:
- нормативно-правовое и организационное обеспечение создания и функционировани
ЕГАСКРО;
- методическое, математическое и программное обеспечение инфраструктуры
системы;
- усовершенствование и метрологическое обеспечение базовых средств измерени
ионизирующих излучений и др.
Совершенствование системы управления отходами производства и потребления.
В области использования отходов производства и потребления предусматриваетс
разработка и внедрение технологий переработки различных промышленных, в первую
очередь, опасных и крупнотоннажных, а также бытовых отходов. Это позволит
улучшить состояние окружающей среды, уменьшить негативное влияние на здоровье
населения, а также увеличить ресурсно-сырьевой потенциал страны и объем товарной
продукции за счет повторного вовлечения в сферу материального производства
многих видов отходов, в том числе техногенных. Предусматривается организаци
производства более 40 видов промышленной продукции общим объемом около 10
млн.т ежегодно, в том числе черных, цветных и редкоземельных металлов и их
соединений, строительных материалов, органических удобрений и др.
Мероприятия в области промышленной экологии, направленные на разработку
и внедрение экологически чистых производств, малоотходных технологий, частично
реализуются через федеральные, региональные и отраслевые программы.
В целях предотвращения загрязнения природной среды опасными отходами
производства и потребления необходимо:
- обеспечить реализацию Федерального закона "Об отходах производства
и потребления";
- создать новые технологии и оборудование для переработки отходов, производство
такого оборудования;
- сформировать государственный реестр объектов размещения отходов;
- сформировать банк данных об отходах и технологиях использования и обезвреживани
отходов различных видов;
- создать на акционерных началах биржу, осуществляющую свободные торги
информацией и научно-техническими разработками в области сбора, транспортировки,
утилизации, захоронения отходов производства и потребления;
- стимулировать разгосударствление предприятий по сбору и переработке
отходов;
- организовать малые и совместные предприятия по переработке вторичного
сырья и производству экологически чистой продукции из него;
- разработать типовую схему раздельного сбора отходов (пищевые, цветные
и черные металлы, текстиль, бумага и др.) на селитебных территориях и создание
местных предприятий по использованию отходов в качестве сырья;
- осуществить строительство объектов по обезвреживанию и размещению опасных
отходов, использование которых по экономическим и экологическим причинам невозможно;
- обеспечить экологическую безопасность функционирования объектов уничтожени
химического оружия, включая хранение этого оружия в исходных точках, перевозку
к местам его уничтожения, уничтожение (детоксикацию) оружия, уничтожение (утилизацию)
продуктов детоксикации и захоронение нетоксичных отходов;
- ввести в действие установки по обезвреживанию запрещенных и непригодных
для применения пестицидов;
- внедрить метод комбинированной переработки твердых бытовых отходов
с предварительным выделением ценных компонентов, получением компоста из органической
части и утилизацией пиролизом некомпостируемого остатка;
- создать экономические условия для функционирования предприятий по сбору,
использованию, обезвреживанию и размещению отходов;
- отработать в промышленном масштабе технологию получения биогаза на
полигонах (свалках) и обеспечить его комплексное использование, создав в первую
очередь соответствующие полигоны для городов с населением более 100 тыс. человек.
Экологическая политика в отношении бизнеса. В период развития рыночных
отношений наибольший объем затрат на снижение воздействия на окружающую среду
ложится на предприятия. В то же время должно развиваться обоснованное планирование
с привлечением необходимых, хорошо сбалансированных нормативных, экономических
и социальных инструментов и система мониторинга. Установленные экологические
требования должны быть реалистичными и достижимыми. Только в этом случае у
властных структур есть серьезные аргументы, подкрепляющие их экологическую
политику, а у деловых кругов - основания рассчитывать на получение прибыли
от снижения уровня воздействия на окружающую среду.
Основные группы компаний (участники реализации НПДООС):
i группа, в которой может возникнуть необходимость в стандартах устанавливаемых
ЕС, в соответствии с методиками нескольких международных организаций, и, может
быть, с методиками крупных экспортных организаций, - предприятия-экспортеры.
У компании, способной доказать, что она имеет экологически безопасное производство,
больше шансов на успех. Уже сейчас большинство крупных и преуспевающих экспортных
предприятий в Центральной и Восточной Европе начинают инвестировать в наиболее
чистые технологии, пытаясь достичь критериев сертификатов - iso 9001 и iso
14000, а также проявляют большой интерес к стандарту emas.
Таким образом, основная группа потенциально заинтересованных предприятий
- это нефтяные, газовые, рудно- и угледобывающие компании или компании цветной
и черной металлургии и химической промышленности, работающие на мировом рынке.
ii группа - часть предприятий, успешно работающих на внутреннем рынке.
Их интерес к экологии пока еще значительно ниже, однако будет возрастать по
мере увеличения стоимости природных ресурсов и платы за воздействие на окружающую
среду.
iii группа - нерентабельные предприятия.
Политические инструменты. Большинство частных предприятий в ближайшие
годы не будут ставить в качестве первоочередных целей достижение соответстви
нормативным экологическим требованиям, так как имеющиеся у Правительства рычаги
воздействия на них недостаточно эффективны.
Наиболее эффективными могут быть, с одной стороны, экономические механизмы,
такие как налоги, прямые выплаты, гранты и льготные займы, с другой стороны,
экологическое аудирование и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС).
Экологический аудит может быть предметом интереса деловых кругов как фактор
повышения конкурентоспособности компаний на мировых рынках. Экологическое
аудирование - эффективный способ снижения ресурсо- и энергоемкости, выбросов
(сбросов) загрязняющих веществ и общих затрат на производство. В дальнейшем
это приведет к улучшению общественного мнения о компании и обеспечению соответстви
принятым международным стандартам. Надлежащее применение экономических инструментов,
способов оценки экологического воздействия и экологического аудирования могут
привлечь прямые инвестиции для внедрения наиболее чистых технологий.
3.2.2. Развитие экологического образования.
Вовлечение неправительственных организаций
в решение экологических проблем
Экологическое образование населения приобретает все большее значение
в обеспечении экологической безопасности и устойчивого развития России. Возникновение
экологических проблем обусловлено прежде всего социально-экономическими факторами,
а их решение должно осуществляться не только техническими средствами, но и
путем переориентации мировоззрения населения в отношении к окружающей среде.
Экологическое образование и просвещение населения является одной из основ
формирования образа жизни человека, ориентированного на обеспечение устойчивого
развития страны.
В работе по созданию необходимых условий для экологического образовани
и просвещения населения должны быть объединены и скоординированы усилия органов
государственной власти, природоохранных, образовательных и других общественных
организаций, учреждений науки и культуры, средств массовой информации, предпринимательских
кругов и всех заинтересованных граждан.
Учитывая комплексный характер задачи становления современного экологического
образования, ее следует решать программными методами. В соответствии с постановлениями
Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. n 1208 "О мерах по
улучшению экологического образования населения" и от 19 февраля 1996 г. n
155 "О плане действий Правительства Российской Федерации в области охраны
окружающей среды и природопользования на 1996-1997 годы" разработан проект
федеральной целевой программы "Экологическое образование населения России
до 2010 года".
Система мероприятий представляет собой комплекс взаимосвязанных и взаимодополняющих
мер, обеспечивающих создание нормативно-правовых, организационных, научно-методических
и информационных компонентов развития экологического образования и просвещени
населения России. Проект программы направлен на формирование образовательных,
информационных и организационных условий активного участия населения в сохранении
окружающей природной среды, бережном использовании природных ресурсов:
1. Создание системы всеобщего непрерывного экологического образования;
2. Создание системы экологического просвещения населения;
3. Обеспечение взаимодействия органов государственного управления, общественных
организаций и населения для эффективного решения экологических проблем;
4. Развитие научно-методического обеспечения системы экологического образовани
и просвещения;
5. Формирование нормативного правового обеспечения экологического образовани
и просвещения населения;
6. Международное сотрудничество в области экологического образовани
и просвещения.
Вовлечение неправительственных организаций в решение экологических проблем.
Отличительной особенностью современного периода является усиление роли негосударственного
сектора на всех уровнях и в различных странах мира. Значение процесса вовлечени
общественности в решение важнейших проблем, связанных с окружающей средой
и устойчивым развитием, признается сегодня исследователями, правительствами
и международными организациями.
В качестве первоочередных мероприятий предлагаются:
- совершенствование законодательства в области участия общественности
в процессе принятия решений и доступа к информации и создания механизма реализации
демократических прав граждан;
- подготовка методических рекомендаций: по программам повышения квалификации
государственных служащих и лиц, принимающих решения; по процедуре и практике
общественного участия;
- развитие информационных систем. Необходимо улучшить систему обмена
информацией между различными секторами (государственным, общественным, бизнесом,
наукой и т.д.); обеспечить простой и свободный доступ всех слоев общества
к государственной информации; шире использовать современные информационные
средства, в частности электронную почту и Интернет, и обеспечить увеличение
объема предоставляемой информации;
- создание Информационного центра по устойчивому развитию;
- разработка и проведение серии трейнинговых и образовательных программ
по устойчивому развитию и его основным принципам для широких слоев населени
- лиц, принимающих решения; парламентариев; молодежи и детей; коренных народов;
неправительственных организаций; местных властей; трудящихся и профсоюзов;
представителей бизнеса и промышленности; научных и технических кругов; фермеров.
3.2.3. Международное сотрудничество
В целом дальнейшее сотрудничество будет направлено на выполнение Россией
международных обязательств, имеющих международный правовой статус.
Конвенция о биологическом разнообразии (КБР):
- разработка Национальной стратегии по сохранению биологического разнообрази
в рамках инвестиционного проекта "Сохранение биологического разнообразия"
при финансовой поддержке Глобального экологического фонда (ГЭФ) и Всемирного
банка;
- продолжение работы в рамках КБР над Протоколом о безопасности в биотехнологиях,
создание постоянного механизма содействия научно-техническому сотрудничеству
по вопросам биоразнообразия, реализация Общеевропейской стратегии по биологическому
и ландшафтному разнообразию.
Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимис
под угрозой исчезновения (СИТЕС):
- совершенствование механизмов координации и контроля за экспортом/импортом
редких и исчезающих видов фауны и флоры России и стран-членов СНГ;
- разработка механизма контроля за международной торговлей образцами
осетровых видов рыб, выполнение рекомендаций международного совещания СИТЕС
по сохранению осетровых видов рыб и аспектам их включения в Приложение 2 Конвенции;
- повышение квалификации должностных лиц соответствующих ведомств, задействованных
в этой работе.
Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение особенно
в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская Конвенция):
- подготовка планов управления российскими водно-болотными угодьями,
имеющими международное значение, которые по существу будут системой долгосрочных
мероприятий, приемлемых с точки зрения сохранения и неистощительного использовани
угодий;
- работа по подготовке необходимых описаний угодий и картографических
материалов по ним, организации и проведению исследований, мониторинга, а также
подготовка индивидуальных положений по каждому водно-болотному угодью и плана
управления, в частности для дельт рек Волги и Кубани.
Международная конвенция по регулированию китобойного промысла (Международна
китобойная комиссия (МКК):
Для России представляет особую важность сохранение твердой позиции по
учету интересов коренных народов российского Севера, для которых промысел
китов является традиционным. В этой связи существенное значение приобретает
оперативный обмен информацией с Секретариатом МКК и партнерами, относительно
добычи, контроля использования и научных исследований данных морских млекопитающих.
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (в части
природного наследия):
- совершенствование управления особо охраняемыми территориями, внесенных
в Список всемирного наследия (озеро Байкал, леса Коми), дальнейшее продвижение
в Список всемирного наследия заявленных ранее природных объектов (в частности,
Башкирского Урала), определение новых территорий для включения в этот Список
(например, Куршской косы).
Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния:
- проведение исследований, мониторинга и сотрудничество по уровням выбросов,
переносу на большие расстояния, осаждению и моделированию, существующим уровням
в биотической и абиотической среде, разработка процедур согласования соответствующих
методик;
- проведение исследований по изучению воздействия на здоровье человека
и окружающую среду, включая количественную оценку воздействия;
- разработка методов оценки и прогнозирования выбросов загрязняющих веществ,
уровней концентрации загрязнителей в продуктах, их значение для переноса на
большие расстояния.
Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных
отходов и их удалением:
- разработка комплексного проектного предложения на период 1999-2001
гг. и мер по поддержке функционирования Международного центра по обучению,
подготовке кадров и обмену технологиями для стран Восточной Европы;
- разработка и внедрение процедур экспертизы и стандартной документации
по уведомлениям, путевым документам и выдаче разрешений на трансграничную
и транзитную перевозку опасных отходов);
- ежегодный Национальный обзор о трансграничных перевозках опасных отходов
по территории России, включая незаконный оборот;
- разработка критериев и характеристик опасных отходов, входящих в сферу
регулирования Базельской конвенции;
- мониторинг последствий использования опасных отходов для здоровья человека
и окружающей среды;
- оценка потенциальных преимуществ и стоимости внедрения экономических
рычагов для развития всех аспектов минимизации отходов, включая экологически
более чистое производство;
- сотрудничество по созданию объектов для экологически безопасного удалени
опасных отходов как можно ближе к источнику их образования;
- определение основных групп опасных отходов, образующихся в России (национальный
классификатор).
Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием:
- подготовка проекта Приложения к Конвенции, согласование его с основными
заинтересованными органами государственной власти и подверженными опустыниванию
субъектами Российской Федерации;
- проработка вопроса организации на территории России Европейского аридного
Центра, включая поиск потенциальных доноров для его деятельности;
- выполнение на добровольной основе главных положений Конвенции, направленных
на борьбу с опустыниванием на национальном уровне, включая подготовку и реализацию
Национального плана действий по борьбе с опустыниванием.
Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий:
- доработка и утверждение на правительственном уровне Национального плана
действий по выполнению обязательств в рамках данной Конвенции;
- участие российских экспертов в разработке классификации опасных веществ
для целей выявления опасных видов деятельности, что предполагает создание
единой для стран ЕЭК ООН методологии оценки последствий изменения оценочных
количественных показателей для веществ в плане воздействующих на окружающую
среду и числа охватываемых субъектов;
- международный обмен опытом в области управления аспектами безопасности,
технологией обеспечения безопасности и проверки состояния безопасности (подготовка
и обобщение правовых, административных и др. аспектов);
- подготовку ежегодного Национального обзора для ЕЭК ООН.
Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков
и международных озер:
- организация двустороннего сотрудничества по охране и использованию
трансграничных водных объектов в рамках межправительственных соглашений;
- обмен опытом в области охраны трансграничных водотоков в ходе заседаний
рабочих и целевых групп по вопросам контроля качества и аккредитаций, мониторинга
и оценки трансграничных вод;
- уточнение контрольных створов и программы наблюдений за качеством вод
в рамках реализации программы экологического оздоровления бассейна р.Днепра.
Рамочная Конвенция ООН об изменении климата:
- реализация ряда совместных с индустриальными странами проектов, направленных
на сокращение выбросов парниковых газов в атмосферу (в основном в области
энергоэффективности, улучшения систем теплоснабжения, уменьшения утечек метана.
Венская конвенция об охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол
по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.):
См. Заключительный акт Монреальского протокола по веществам, разрушающим
озоновый слой (Монреаль, 16 сентября 1987 г.)
- разработка федеральной целевой программы сокращения производства и
потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации на период 1999-2001
гг.;
- осуществление комплекса мероприятий по совершенствованию нормативной
правовой базы и системы государственного контроля за производством, потреблением,
торговлей, экспортом и импортом озоноразрушающих веществ и продукции;
- координация мероприятий по поэтапному сокращению производства и потреблени
озоноразрушающих веществ в России и других странах СНГ в целях минимизации
негативных социально-экономических последствий.
Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 г.:
- подготовка пакета документов для одобрения Правительством Российской
Федерации обновленного текста Конвенции 1992 г.;
- доработка совместной комплексной программы Хельсинской комиссии.
Конвенция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г.:
- участие в выполнении стратегического плана действий по Черному морю
в рамках Конвенции, принятой руководителями природоохранных ведомств на первом
внеочередном заседании Сторон Конвенции в 1996 г.
3.3. Приоритетные мероприятия в области охраны
окружающей среды и природопользовани
На основе вышеуказанных критериев в качестве приоритетных направлений
действий в НПДООС вошли конкретные мероприятия федерального уровня по наиболее
результативным, низкозатратным, экономически эффективным направлениям действий
и рекомендации по разработке региональных планов действий по охране окружающей
среды (РПДООС).
Основным механизмом смягчения негативных последствий экологических проблем
в будущем, а также решения уже имеющихся проблем является комплекс мер институционального
характера в сфере экологической политики, которые обосновываются в разделе
ii.
Учитывая весьма разнообразный уровень социально-экономического развити
территорий России, различную степень хозяйственного освоения и сохранени
природной среды в Российской Федерации, необходимо опираться в решении масштабных
экологических проблем на программно-целевой метод. Федеральные целевые программы
- основной инструмент решения таких проблем.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1996 г.
n 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных
государственных нужд" утвержден "Порядок разработки и реализации федеральных
целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых
участвует Российская Федерация".
Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской
Федерации утверждены Методические рекомендации по разработке федеральных,
региональных и локальных экологических программ (Сборник нормативно-методических
документов по формированию, разработке и реализации федеральных и региональных
целевых программ по охране окружающей среды и природопользованию, Москва,
1996 г.).
Администрацией Кировской области и Академией народного хозяйства при
Правительстве Российской Федерации в 1994 г. утвержден типовой "Бизнес-план".
Все вышеперечисленные документы при разработке программ экологической
направленности обязывают учитывать следующие факторы:
- риск для здоровья населения;
- ущерб, наносимый экономике, в том числе природным ресурсам;
- сохранение биологического разнообразия;
- сравнение с международно признанными уровнями допустимого загрязнения;
- вклад в трансграничное загрязнение;
- общественное мнение и др.
Приоритетные мероприятия федерального уровня. На основе анализа формировани
и реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и
природопользования, задач по дальнейшему ее совершенствованию, вытекающих
из указов Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. n 236 "Об основных
положениях государственной стратегии в области охраны окружающей среды и обеспечению
устойчивого развития", от 1 апреля 1996 г. n 440 "О концепции перехода Российской
Федерации к устойчивому развитию", от 17 декабря 1997 г. n 1300 "Об утверждении
Концепции национальной безопасности Российской Федерации", программы Правительства
Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000
годах", Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок
во власти - порядок в стране" и других основополагающих документов, определяющих
переход Российской Федерации к устойчивому развитию, подготовлен перечень
приоритетных мероприятий федерального уровня.
Перечень природоохранных мероприятий федерального уровня состоит из двух
блоков: законодательные и нормативные акты (таблица 5), реализуемые и разрабатываемые
федеральные целевые программы (таблица 6).
Учитывая значительный дефицит федерального бюджета, объемы финансовых
затрат на реализацию федеральных целевых программ определяются ежегодно при
подготовке проекта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации
и уточняются при разработке проекта Федерального закона о федеральном бюджете
на соответствующий год.
Кроме того, предусмотрены меры по совершенствованию механизма финансировани
программ, которые позволят привлечь к реализации приоритетных мероприятий
(проектов) все возможные источники финансирования и при этом использовать
механизмы экономического и административного регулирования.
К реализации мероприятий (проектов) также могут привлекаться отечественные
и зарубежные инвесторы, средства международных финансовых доноров и, в первую
очередь, по мероприятиям и проектам в составе федеральных целевых программ
- как наиболее приоритетным.
При доработке проекта документа приоритетными мероприятиями стали низкозатратные
федеральные целевые программы и проекты с экологической и социальной отдачей,
внедрение экономических (рыночных) механизмов охраны природы и природопользования,
совершенствование экологического законодательства и нормативов, привлечение
деловых структур и общественных организаций.
Реализация этих мероприятий позволит приблизиться к выполнению первого
этапа "Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" и значительно
улучшить экологическую ситуацию в стране на ближайшую перспективу.
Учитывая социально-экономическую обстановку в стране, осложненную наметившейс
нестабильностью конъюнктуры мирового рынка, в НПДООС рассмотрены два возможных
варианта реализации этого документа.
Первый вариант предполагает в максимально возможной мере задействовать
интенсивные факторы развития при оптимальном соблюдении макроэкономических
и социальных параметров развития. Эти факторы и параметры подробно рассматривались
в проекте Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2000 года. Данный вариант позволяет достичь оптимального решени
природоохранных проблем в стране при условии достаточного финансирования предусмотренных
НПДООС мероприятий.
Исходя из общих прогнозных оценок развития экономики и необходимости
решения наиболее актуальных экологических проблем, по первому варианту на
основе экспертной оценке прогнозируется:
- снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух крупных
городов и промышленных центров на 10-12% за период 1999-2001 гг., что позволит
приблизиться на 25% к уровню нормативных выбросов;
- стабилизация объемов складирования бытовых и промышленных отходов и
сокращение объемов складирования опасных отходов, вызывающих вторичное загрязнение
почв, поверхностных и подземных вод;
- повышение уровня обеспечения безопасности при хранении радиоактивных
отходов;
- снижение загрязненности сточных вод в природные водоемы до уровня,
обеспечивающего их самовосстановление;
- осуществление лесовосстановительных работ с доведением их до объема,
обеспечивающего сокращение непокрытых лесом земель и улучшение структуры лесного
фонда;
- сохранение ландшафтного и биологического разнообразия основных природных
комплексов страны.
На реализацию этого варианта в 1999-2001 гг. потребуется около 20 млрд.
рублей (в ценах 1998 г.).
Второй вариант учитывает возможность только частичной реализации природоохранных
задач в системе социально-экономического развития страны. При этом может возникнуть
обострение экологической напряженности, нейтрализация которой потребует дополнительных
усилий, ресурсов и времени, что непосредственно отразится на организационном
и финансовом обеспечении планируемых в НПДООС мероприятий и всей природоохранной
системы в целом.
Этот вариант не позволит добиться решения природоохранных проблем в полном
объеме. При его реализации можно прогнозировать:
- снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух крупных
городов и промышленных центров на 6-8% за период 1999-2001 гг., что позволит
приблизиться на 15-20% к уровню нормативных выбросов;
- сохранение таких всемирно значимых природных феноменов, как природный
комплекс озера Байкал, популяции амурского тигра и некоторых других.
На решение экологических проблем при этом варианте потребуется около
2 млрд.руб. из федерального бюджета (таблицы 5, 6, 7).
Практика реализации большого числа программ одной направленности зачастую
дает примеры снижения эффективности используемых средств. Это происходит вследствие
параллелизма и дублирования, распыления ограниченных средств по многочисленным
проектам, нецелевого использования средств, отсутствия четкой координации
между государственными заказчиками программ.
Вместе с тем многие экологические проблемы, нуждающиеся в срочном решении,
не охвачены существующими программными мероприятиями, что порождает новые
предложения о разработке программ природоохранной направленности. При этом
экологические проблемы тесно связаны с решением многих вопросов социально-экономического
развития. Это определяет социальную направленность значительной части экологических
программ, включающую вопросы здравоохранения, санитарии, жилищно-коммунального
хозяйства и занятости.
В "Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" (Указ
Президента Российской Федерации 1 апреля 1996 г. n 440), в числе наиболее
актуальных проблем названо обеспечение стабилизации экологической ситуации
в стране и коренное ее улучшение за счет экологизации хозяйственной и иной
деятельности. Основным путем решения этой проблемы является формирование и
реализация единой федеральной целевой программы "Охрана окружающей природной
среды Российской Федерации".
Разработка программы должна осуществляться при четкой увязке федеральных
и региональных задач в области охраны окружающей среды и решении других взаимосвязанных
социально-экономических вопросов. При этом существующие экологические программы,
по результатам их анализа, должны войти составной частью в эту федеральную
целевую программу в качестве подпрограмм.
В результате реализации программы предполагается снижение на 10-15% удельных
выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую природную среду. Значительно
сократятся площади ареалов с неблагоприятной экологической обстановкой, уменьшатс
площади лесов, подверженных усыханию и другим формам деградации, будут приостановлены
процессы снижения естественного плодородия почв, будут созданы условия, способствующие
использованию ресурсосберегающих технологий и выпуску экологически чистой
продукции. Общий объем предотвращенного ущерба в результате реализации программы,
составит десятки миллиардов рублей (по предварительным оценкам).
Кроме экологического и экономического эффекта, программа будет иметь
значительный социальный эффект. Оздоровление экологической обстановки в стране
положительно скажется на состоянии здоровья населения, будет способствовать
улучшению условий труда и отдыха.
Государственным заказчиком - координатором программы целесообразно определить
Госкомэкологию России, государственными заказчиками программы по отдельным
направлениям (подпрограммам) отраслевого (функционального) назначения должны
стать соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации, государственными
заказчиками по подпрограммам решающим вопросы охраны окружающей среды в регионах
- соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Приоритетное направление регионального уровня. Российская Федерация имеет
площадь 17 млн.км2, являясь самой крупной страной мира, с населением более
145 млн. человек и большим разнообразием ландшафтов, фауны, флоры, почв, климата
и природных зон. Поэтому для субъектов Российской Федерации в НПДООС включены
рекомендации по разработке региональных планов действий по охране окружающей
среды (РПДООС) (Приложение 3).
Таблица 5
Перечень природоохранных мероприятий федерального уровн
на 1999-2001 годы
(Законодательные и нормативные акты)
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
| n |Наименование |Форма |Срок | Исполнители |Ожидаемые конеч-|
|п/п |правовых и нор-|докумен-|пред- | |ные результаты |
| |мативных актов,|та |став- | | |
| |подлежащих раз-| |ления,| | |
| |работке | |год | | |
| | | | | | |
| | | | | | |
| | | | | | |
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
|1.1 |О порядке лицен-|Феде- | 1999 |МПР России |Упорядочение |
| |зирования поль-|ральный | |Минэкономики |пользования нед-|
| |зования недрами |закон | |России |рами |
| | | | |Госкомэкология | |
| | | | |России | |
| | | | |Госгортехнадзор | |
| | | | |России | |
| | | | |Минюст России | |
| | | | |заинтересованные| |
| | | | |министерства и| |
| | | | |ведомства | |
См. Досье на проект федерального закона "О порядке лицензирования пользовани
недрами" (внесен Правительством РФ)
|1.2 |Об экологических|Феде- | 1999 |Госкомэкология |Упорядочение де-|
| |фондах |ральный | |России |ятельности эко-|
| | |закон | |ФЭФ России |логических фон-|
| | | | |Минюст России |дов |
| | | | |заинтересованные| |
| | | | |министерства и| |
| | | | |ведомства | |
|1.3 |Об основах эко-|Феде- | 1999 |Госкомэкология |Развитие эколо-|
| |логического |ральный | |России |гического предп-|
| |предприниматель-|закон | |Минэкономики |ринимательства |
| |ства в Российс-| | |России |как самостоя-|
| |кой Федерации | | |МПР России |тельного направ-|
| | | | |Минюст России |ления. Создание|
| | | | |Российская инже-|условий для вов-|
| | | | |нерная академия |лечения частного|
| | | | |Международная |капитала в при-|
| | | | |академия инфор-|родоохранную де-|
| | | | |матизации |ятельность в це-|
| | | | | |лях улучшения|
| | | | | |состояния окру-|
| | | | | |жающей среды. |
|1.4 |О внесении изме-|Феде- | 2000 |МПР России |Упорядочение на-|
| |нений и дополне-|ральный | |Минфин России |логового законо-|
| |ний в налоговое|закон | |Госкомэкология |дательства в|
| |законодательство| | |России |части использо-|
| |Российской Феде-| | |Минюст России |вания природных|
| |рации в части| | |Госгортехнадзор |ресурсов и раз-|
| |взимания платы| | |России |мещения отходов |
| |за природные ре-| | |заинтересованные| |
| |сурсы и размеще-| | |министерства и| |
| |ние отходов | | |ведомства | |
|1.5 |Об аэропортах|Феде- | 2000 |ФАС России |Урегулирование |
| |Российской Феде-|ральный | |Госкомэкология |природоохранных |
| |рации (в части|закон | |России |отношений |
| |регулирования | | |Минюст России | |
| |природоохранных | | | | |
| |отношений) | | | | |
|1.6 |О порядке отне-|Феде- | 2000 |МПР России |Упорядочение |
| |сения участков|ральный | |Минэкономики |пользования нед-|
| |недр к объектам|закон | |России |рами и земельны-|
| |федерального | | |Минтопэнерго |ми ресурсами |
| |значения, в том| | |России | |
| |числе: к феде-| | |Минюст России | |
| |ральному фонду| | |Госстрой России | |
| |резервных место-| | | | |
| |рождений полез-| | | | |
| |ных ископаемых,| | | | |
| |об условиях| | | | |
| |пользования ими,| | | | |
| |а также о поряд-| | | | |
| |ке отнесения их| | | | |
| |к федеральной| | | | |
| |собственности | | | | |
|1.7 |О статусе зон|Феде- | 2000 |Госкомэкология |Перепрофилирова-|
| |экологического |ральный | |России |ние экологически|
| |неблагополучия и|закон | |Минюст России |опасных произ-|
| |регулирования | | |заинтересованные|водств, проведе-|
| |хозяйственной | | |министерства и|ние реконструк-|
| |деятельности на| | |ведомства |ции предприятий|
| |их территории | | | |или их техничес-|
| | | | | |кое перевооруже-|
| | | | | |ние с заменой|
| | | | | |технологии и|
| | | | | |оборудования на|
| | | | | |экологически |
| | | | | |чистое. |
|1.8 |Арктический ко-|Феде- | 2001 |МПР России |Сохранение эко-|
| |декс |ральный | |Минрегион России|системы |
| | |закон | |МИД России | |
| | | | |Госкомэкология | |
| | | | |России | |
| | | | |Минюст России | |
| | | | |Госгортехнадзор | |
| | | | |России | |
| | | | |заинтересованные| |
| | | | |министерства и| |
| | | | |ведомства | |
|1.9 |О рекреационных|Поста- | 2000 |МПР России |Восстановление и|
| |территориях |новление| |Госкомэкология |сохранение зе-|
| | |Прави- | |России |мель |
| | |тельства| |Минюст России | |
| | |Российс-| | | |
| | |кой Фе-| | | |
| | |дерации | | | |
|1.10|Положение о|Поста- | 1999 |Госкомэкология |Детальная зако-|
| |службе государс-|новление| |России |нодательная рег-|
| |твенного эколо-|Прави- | |Минэкономики |ламентация отно-|
| |гического конт-|тельства| |России |шений в сфере|
| |роля России |Российс-| |Минфин России |государственного|
| | |кой Фе-| |Минюст России |экологического |
| | |дерации | |Госгортехнадзор |контроля |
| | | | |России | |
| | | | |МПР России | |
| | | | |заинтересованные| |
| | | | |министерства и| |
| | | | |ведомства | |
|1.11|О порядке транс-|Поста- | 1999 |Госкомэкология |п.3 ст.17 Феде-|
| |граничного пере-|новление| |России |рального закона|
| |мещения отходов |Прави- | |заинтересованные|"Об отходах про-|
| | |тельства| |министерства и|изводства и пот-|
| | |Российс-| |ведомства |ребления". Обес-|
| | |кой Фе-| | |печение выполне-|
| | |дерации | | |ния обязательств|
| | | | | |Российской Феде-|
| | | | | |рации в рамках|
| | | | | |Базельской кон-|
| | | | | |венции |
|1.12|О государствен-|Поста- | 2000 |МПР России |Учет природных|
| |ных кадастрах|новление| |Госкомэкология |ресурсов |
| |природных ресур-|Прави- | |России | |
| |сов |тельства| |Минюст России | |
| | |Российс-| |заинтересованные| |
| | |кой Фе-| |министерства и| |
| | |дерации | |ведомства | |
|1.13|О системе пас-|Поста- | 2000 |МПР России |Паспортизация |
| |портизации зон|новление| |Госкомэкология |очагов зон заг-|
| |загрязнения и|Прави- | |России |рязнения и исто-|
| |истощения под-|тельства| |Госгортехнадзор |щения подземных|
| |земных вод |Российс-| |России |вод |
| | |кой Фе-| | | |
| | |дерации | | | |
|1.14|Об экономических|Поста- | 2000 |ФАС России |Упорядочение |
| |механизмах при-|новление| |Госкомэкология |природоохранной |
| |родоохранного |Прави- | |России |деятельности в|
| |регулирования |тельства| |Минэкономики |области граж-|
| |деятельности |Российс-| |России |данской авиации |
| |гражданской ави-|кой Фе-| |Минфин России | |
| |ации |дерации | |Минобороны Рос-| |
| | | | |сии | |
|1.15|Положение об|Поста- | 2001 |Госкомэкология |Повышение от-|
| |экологическом |новление| |России |ветственности |
| |аудировании |Прави- | |Минюст России |предприятий за|
| | |тельства| | |ущерб окружающей|
| | |Российс-| | |природной среде |
| | |кой Фе-| | | |
| | |дерации | | | |
|1.16|Внедрение стан-|Поста- | 2001 |Госкомэкология |Участие в между-|
| |дартов iso 14000|новление| |России |народных согла-|
| | |Прави- | |Минюст России |шениях по охране|
| | |тельства| |Госстандарт Рос-|окружающей среды|
| | |Российс-| |сии | |
| | |кой Фе-| | | |
| | |дерации | | | |
|1.17|Национальный |Поста- | 1999 |Минздрав России |Поэтапное сниже-|
| |план действий по|новление| |Госкомэкология |ние влияние неб-|
| |гигиене окружаю-|Прави- | |России |лагоприятных |
| |щей среды |тельства| |заинтересованные|факторов окружа-|
| |(НПДГОС) |Российс-| |министерства и|ющей среды на|
| | |кой Фе-| |ведомства |здоровье населе-|
| | |дерации | | |ния |
|1.18|Положение о спе-|Распоря-| 1999 |Госкомэкология |Усиление приро-|
| |циализированной |жение | |России |доохранного |
| |морской инспек-|Прави- | |заинтересованные|контроля на во-|
| |ции |тельства| |министерства и|дах Российской|
| | |Российс-| |ведомства |Федерации |
| | |кой Фе-| | | |
| | |дерации | | | |
|1.19|Положение о по-|Распоря-| 1999 |Госкомэкология |Упорядочение де-|
| |рядке организа-|жение | |России |ятельности по|
| |ции и функциони-|Прави- | |Минздрав России |контролю за ра-|
| |рования системы|тельства| |МПР России |диационной обс-|
| |государственного|Российс-| |Минатом России |тановкой |
| |контроля за ра-|кой Фе-| |Минобороны Рос-| |
| |диационной обс-|дерации | |сии | |
| |тановкой | | |Госатомнадзор | |
| | | | |России | |
|1.20|Порядок проведе-|Норма- | 2000 |Госкомэкология |Выполнение обя- |
| |ния государс-|тивные | |России |зательств Рос-|
| |твенного эколо-|акты | |МИД России |сийской Федера-|
| |гического конт-| | |МПР России |ции |
| |роля в районе| | |Росгидромет | |
| |действия Догово-| | | | |
| |ра об Антарктике| | | | |
| |в соответствии с| | | | |
| |требованиями | | | | |
| |Протокола об ох-| | | | |
| |ране окружающей| | | | |
| |среды (1996 г.)| | | | |
| |к Договору об| | | | |
| |Антарктике (1959| | | | |
| |г.) | | | | |
|1.21|Методические ре-|Норма- | 1999 |Минтранс России |Использование |
| |комендации по|тивные | |Минюст России |газомоторного |
| |решению экологи-|акты | | |топлива для ав-|
| |ческих проблем| | | |тотранспортных |
| |крупных городов| | | |средств |
| |за счет исполь-| | | | |
| |зования газомо-| | | | |
| |торного топлива| | | | |
| |для автотранс-| | | | |
| |портных средств | | | | |
|1.22|Методические ре-|Норма- | 1999 |Госкомэкология |Государственная |
| |комендации по|тивные | |России |система охраны|
| |ведению Красной|акты | |Минсельхозпрод |редких и находя-|
| |книги Российской| | |России |щихся под угро-|
| |Федерации | | |Рослесхоз |зой исчезновения|
| | | | |РАН |видов животных и|
| | | | |ФПС России |растений |
|1.23|Национальная |Норма- | 1999 |Госкомэкология |Создание системы|
| |стратегия эколо-|тивные и| |России |непрерывного |
| |гического обра-|правовые| |Минобразование |экологического |
| |зования населе-|акты | |России |образования. |
| |ния России | | | |Упорядочение |
| | | | | |развития эколо-|
| | | | | |гического обра-|
| | | | | |зования в стране|
|1.24|Методические |Норма- | 1999 |Госкомэкология |Определение |
| |указания расчета|тивные | |России |ущерба, наноси-|
| |предотвращенного|акты | |МПР России |мого природным|
| |экологического | | | |средам, как од-|
| |ущерба по основ-| | | |ного из основных|
| |ным природным| | | |показателей при-|
| |средам и видам| | | |родоохранной де-|
| |природоохранной | | | |ятельности сис-|
| |деятельности | | | |темы Госкомэко-|
| | | | | |логии России |
|1.25|Методические ре-|Норма- | 1999 |Минтранс России |Улучшение эколо-|
| |комендации по|тивные | |Минюст России |гической обста-|
| |установлению ре-|акты | | |новки в регио-|
| |гиональных норм| | | |нах, усиление|
| |экологической | | | |контроля за|
| |безопасности ав-| | | |вредными выбро-|
| |тотранспортных | | | |сами от автот-|
| |средств с учетом| | | |ранспорта. |
| |экологической | | | | |
| |ситуации в реги-| | | | |
| |онах и вклада| | | | |
| |автотранспорта в| | | | |
| |загрязнение ок-| | | | |
| |ружающей природ-| | | | |
| |ной среды | | | | |
|1.26|Методика прове-|Норма- | 1999 |Госкомэкология |Реализация |
| |дения государс-|тивные | |России |постановления |
| |твенного эколо-|акты | |Минобороны Рос-|Правительства |
| |гического конт-| | |сии |Российской |
| |роля в воинских| | | |Федерации от 18|
| |частях и на во-| | | |мая 1998 г. n|
| |енных объектах| | | |461 |
| |Вооруженных Сил| | | | |
| |Российской Феде-| | | | |
| |рации | | | | |
|1.27|Эколого-экономи-|Норма- | 2000 |РАН |Формирование |
| |ческое райониро-|тивные | |Госкомэкология |нормативной базы|
| |вание территорий|акты | |России |по эколого-эко-|
| |Российской Феде-| | |Минэкономики |номическому ра-|
| |рации | | |России |йонированию тер-|
| | | | | |ритории Российс-|
| | | | | |кой Федерации |
|1.28|Методика расчета|Норма- | 2000 |Госкомэкология |Реализация |
| |платежей за заг-|тивные | |России |статей 20 и 50|
| |рязнение морских|акты | |Минэкономики |Закона РСФСР "Об|
| |акваторий исклю-| | |России |охране |
| |чительной эконо-| | |Минфин России |окружающей |
| |мической зоны| | |Минобороны Рос-|природной среды"|
| |России в резуль-| | |сии |применительно к|
| |тате ракет-| | |МПР России |морской среде |
| |но-космической | | | | |
| |деятельности | | | | |
|1.29|Методика оценки|Норма- | 2000 |Госкомэкология |Внедрение норма-|
| |экологического |тивные | |России |тивного правово-|
| |риска в целях|акты | |МПР России |го механизма|
| |обеспечения эко-| | |РАН |контроля и пре-|
| |логической безо-| | |МЧС России |дупреждения эко-|
| |пасности при| | |Минтопэнерго |логически небла-|
| |планировании и| | |России |гоприятных ситу-|
| |осуществлении | | | |аций |
| |хозяйственной и| | | | |
| |иной деятельнос-| | | | |
| |ти | | | | |
|1.30|Пакет норматив-|Норма- | 2000 |Госкомэкология |Формирование |
| |ных документов|тивные и| |России |нормативной базы|
| |регламентирующих|методи- | |Минюст России |по оценке воз-|
| |оценку воздейс-|ческие | | |действия на ок-|
| |твия на окружаю-|докумен-| | |ружающую среду|
| |щую среду |ты | | |в развитии Феде-|
| | | | | |рального закона|
| | | | | |"Об экологичес-|
| | | | | |кой экспертизе" |
|1.31|Пакет норматив-|Норма- | 2000 |Госкомэкология |Формирование |
| |ных документов,|тивные и| |России |нормативной базы|
| |требований к|методи- | |заинтересованные|в целях усиления|
| |составу докумен-|ческие | |министерства и|действенности |
| |тации, представ-|докумен-| |ведомства |Федерального за-|
| |ляемой на госу-|ты | | |кона "Об эколо-|
| |дарственную эко-| | | |гической экспер-|
| |логическую экс-| | | |тизе" |
| |пертизу | | | | |
|1.32|Подготовка паке-|Пакет |1999- |Госкомэкология |Реализация прог-|
| |та документов по|норма- |2000 |России |рамм экологичес-|
| |совершенствова- |тивных | |Минэкономики |кой направлен-|
| |нию механизма|правовых| |России |ности |
| |реализации прог-|межве- | |Минфин России | |
| |рамм экологичес-|домс- | |МПР России | |
| |кой направлен-|твенных | |заинтересованные| |
| |ности: |докумен-| |министерства и| |
| | - разработка|тов |1999 |ведомства | |
| |механизма управ-| | | | |
| |ления программа-| | | | |
| |ми на федераль-| | | | |
| |ном, региональ-| | | | |
| |ном и локальном| | | | |
| |уровнях; | | | | |
| | - разработка| |2000 | | |
| |механизма прив-| | | | |
| |лечения внебюд-| | | | |
| |жетных источни-| | | | |
| |ков финансирова-| | | | |
| |ния в процессе| | | | |
| |реализации прог-| | | | |
| |рамм экологичес-| | | | |
| |кой направлен-| | | | |
| |ности в условиях| | | | |
| |рыночной эконо-| | | | |
| |мики | | | | |
|1.33|Подготовка паке-|Пакет |1999- |ФАС России |Государственная |
| |та документов и|норма- |2000 |Госкомэкология |система обеспе-|
| |создание системы|тивных и| |России |чения и контроля|
| |обеспечения эко-|методи- | |Минюст России |экологической |
| |логической безо-|ческих | |заинтересованные|безопасности в|
| |пасности дея-|докумен-| |министерства и|гражданской ави-|
| |тельности граж-|тов, Фе-| |ведомства |ации |
| |данской авиации:|дераль- | | | |
| | - разработка|ных ави-|1999 | | |
| |механизмов сер-|ационных| | | |
| |тификации, ли-|правил | | | |
| |цензирования и| | | | |
| |экологической | | | | |
| |экспертизы; | | | | |
| | - создание| |2000 | | |
| |системы и инс-| | | | |
| |трументов госу-| | | | |
| |дарственного | | | | |
| |контроля эколо-| | | | |
| |гической безо-| | | | |
| |пасности в граж-| | | | |
| |данской авиации| | | | |
| |(органы, центры,| | | | |
| |лаборатории, ме-| | | | |
| |тоды) | | | | |
|1.34|Подготовка паке-|Норма- |1999 |Госкомэкология |Улучшение эколо-|
| |та документов по|тивные и| |России |гического состо-|
| |уточнению переч-|методи- | | |яния городов |
| |ня предприятий с|ческие | | | |
| |наибольшим нега-|докумен-| | | |
| |тивным воздейс-|ты | | | |
| |твием на здо-| | | | |
| |ровье населения| | | | |
| |и окружающую| | | | |
| |природную среду| | | | |
| |с учетом реаль-| | | | |
| |ных путей по| | | | |
| |снижению выбро-| | | | |
| |сов (сбросов) с| | | | |
| |доведением до| | | | |
| |нормативного | | | | |
| |уровня. | | | | |
|1.35|Обзор деятель-| |1999 |Госкомэкология |Вступление Рос-|
| |ности Российской| | |России |сии в ОЭСР |
| |Федерации по ох-| | |заинтересованные| |
| |ране окружающей| | |министерства и| |
| |среды (в формате| | |ведомства | |
| |ОЭСР) | | | | |
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
Примечание: - по пунктам 1.20-1.35 установлены сроки ввода в действие
нормативных и методических документов;
- разработка законодательных и нормативных актов осуществляется в пределах
средств, выделяемых из федерального бюджета соответствующим министерствам
и ведомствам
Таблица 6
Перечень природоохранных мероприятий федерального уровн
на 1999-2001 годы
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
| n | Наименование |Форма |Срок | Исполнители |Ожидаемые конеч-|
|п/п | федеральной |докумен-|пред- | |ные результаты |
| | целевой |та |став- | | |
| | программы | |ления,| | |
| | | |год | | |
| | | | | | |
| | | | | | |
| | | | | | |
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
| i. Реализуемые программы |
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
|1.1 |Государственная | | |Госкомэкология |Сохранение и|
| |поддержка госу-| | |России |развитие сети|
| |дарственных при-| | |Рослесхоз |государственных |
| |родных заповед-| | |(государственные|природных запо-|
| |ников и нацио-| | |заказчики) |ведников, нацио-|
| |нальных парков| | | |нальных парков и|
| |(на период до| | | |государственных |
| |2000 г.) | | | |природных заказ-|
| | | | | |ников федераль-|
| | | | | |ного значения.|
| | | | | |Предотвращение |
| | | | | |гибели типичных|
| | | | | |и уникальных|
| | | | | |природных комп-|
| | | | | |лексов и экосис-|
| | | | | |тем, сохранение|
| | | | | |биологического |
| | | | | |разнообразия. |
| | | | | |Использование |
| | | | | |особоохраняемых |
| | | | | |природных терри-|
| | | | | |торий в природо-|
| | | | | |охранных, науч-|
| | | | | |ных, просвети-|
| | | | | |тельских и рек-|
| | | | | |реационных це-|
| | | | | |лях. Сохранение|
| | | | | |природных ланд-|
| | | | | |шафтов. |
|1.2 |Оздоровление | | |МПР России |Прекращение |
| |экологической | | |Госкомэкология |сброса загряз-|
| |обстановки на| | |России |ненных стоков в|
| |реке Волге и ее| | |Минэкономики |бассейн р.Волги,|
| |притоках, восс-| | |России |обеспечение |
| |тановление и| | |Минфин России |снабжения насе-|
| |предотвращение | | |Минсельхозпрод |ления питьевой|
| |деградации при-| | |России |водой, отвечаю-|
| |родных комплек-| | |заинтересованные|щей требованиям|
| |сов Волжского| | |министерства и|СНиП. Уменьшение|
| |бассейна ("Воз-| | |ведомства |выбросов загряз-|
| |рождение Волги")| | | |няющих веществ в|
| |(1996-2010 гг.) | | | |атмосферу от|
| | | | | |стационарных ис-|
| | | | | |точников в 1,9|
| | | | | |раза, от автот-|
| | | | | |ранспорта в 1,7|
| | | | | |раза. Сокращение|
| | | | | |эрозии пахотных|
| | | | | |земель на 30-40%|
| | | | | |за счет проведе-|
| | | | | |ния противоэро-|
| | | | | |зионных меропри-|
| | | | | |ятий. Повышение|
| | | | | |рыбопродуктив- |
| | | | | |ности в 1,5-2|
| | | | | |раза в водохра-|
| | | | | |нилищах Волж-|
| | | | | |ско-Камского |
| | | | | |каскада гидроэ-|
| | | | | |лектростанций |
|1.3 |Обеспечение ох-| | |Правительство |Стабилизация и|
| |раны озера Бай-| | |Республики Буря-|частичное улуч-|
| |кал и рациональ-| | |тия |шение экологи-|
| |ного использова-| | |администрации |ческой ситуации|
| |ния природных| | |Иркутской и Чи-|за счет снижения|
| |ресурсов его| | |тинской областей|негативного воз-|
| |бассейна | | |(государственные|действия на от-|
| |(1995-2000 гг.) | | |заказчики) |дельные природ-|
| | | | |Госкомэкология |ные сферы и пос-|
| | | | |России (коорди-|тепенный переход|
| | | | |натор программы)|к рациональному|
| | | | | |режиму использо-|
| | | | | |вания естествен-|
| | | | | |ных ресурсов,|
| | | | | |достигается при-|
| | | | | |нятием традици-|
| | | | | |онных методов|
| | | | | |борьбы с загряз-|
| | | | | |нением окружаю-|
| | | | | |щей природной|
| | | | | |среды и внедре-|
| | | | | |нием нового эко-|
| | | | | |номического ме-|
| | | | | |ханизма природо-|
| | | | | |пользования. |
|1.4 |Предотвращение | | |Росгидромет |Обеспечение вы-|
| |опасных измене-| | |Госкомэкология |полнения между-|
| |ний климата и их| | |России |народных обяза-|
| |отрицательных | | |Минтопэнерго |тельств Российс-|
| |последствий | | |России |кой Федерации по|
| |(1997-2000 гг.) | | |министерства, |Рамочной Конвен-|
| | | | |ведомства (госу-|ции ООН об изме-|
| | | | |дарственные за-|нении климата;|
| | | | |казчики по нап-|контроль и мони-|
| | | | |равлениям) |торинг выбросов|
| | | | | |и поглощения|
| | | | | |парниковых газов|
| | | | | |и их поведения в|
| | | | | |атмосфере; прог-|
| | | | | |нозирование из-|
| | | | | |менения климата|
| | | | | |и его последс-|
| | | | | |твий. |
|1.5 |Создание единой| | |Госкомэкология |Совершенствова- |
| |государственной | | |России (госу-|ние государс-|
| |автоматизирован-| | |дарственный за-|твенного контро-|
| |ной системы| | |казчик - коорди-|ля радиационной|
| |контроля радиа-| | |натор) |обстановки на|
| |ционной обста-| | |министерства, |территории Рос-|
| |новки на терри-| | |ведомства (госу-|сийской Федера-|
| |тории Российской| | |дарственные за-|ции для приведе-|
| |Федерации | | |казчики по нап-|ния в соответс-|
| |("ЕГАСКРО") | | |равлениям) |твие с современ-|
| |(1997-2002 гг.) | | | |ными требования-|
| | | | | |ми. |
|1.6 |Развитие системы| | |Росгидромет (го-|Сохранение тех-|
| |гидрометеороло- | | |сударственный |нологической ба-|
| |гического обес-| | |заказчик) |зы гидрометеоро-|
| |печения народно-| | | |логической служ-|
| |го хозяйства| | | |бы, создание эф-|
| |Российской Феде-| | | |фективной систе-|
| |рации (1994-2000| | | |мы гидрометеоро-|
| |гг.) | | | |логических прог-|
| | | | | |нозов и обработ-|
| | | | | |ки данных мони-|
| | | | | |торинга загряз-|
| | | | | |нения окружающей|
| | | | | |природной среды.|
|1.7 |Прогрессивные | | |Роскартография |Создание госу-|
| |технологии кар-| | |(государственный|дарственного |
| |тографогеодези- | | |заказчик) |фонда цифровых|
| |ческого обеспе-| | | |карт и индустрии|
| |чения Российской| | | |цифровой геоин-|
| |Федерации | | | |формации, разра-|
| |(1994-2000 гг.) | | | |ботка и создание|
| | | | | |современных карт|
| | | | | |и атласов, то-|
| | | | | |пографо-геодези-|
| | | | | |ческое обеспече-|
| | | | | |ние делимитации|
| | | | | |и демаркации го-|
| | | | | |сударственной |
| | | | | |границы России. |
|1.8 |Защита от навод-| | |администрация |Предотвращение |
| |нений населенных| | |Приморского края|среднегодового |
| |пунктов, народ-| | |(государственный|ущерба от навод-|
| |нохозяйственных | | |заказчик) |нений в размере|
| |объектов, сель-| | | |330 млн.руб. |
| |скохозяйственных| | | |(цены 1991 г.).|
| |и других ценных| | | |Защита 170 насе-|
| |земель в При-| | | |ленных пунктов,|
| |морском крае| | | |168 тыс.га с/х |
| |(1995-2000 гг.) | | | |угодий, 534 км|
| | | | | |автодорог. |
|1.9 |Защита и обуст-| | |Кабинет Минист-|Строительство |
| |ройство населен-| | |ров Республики|очистных соору-|
| |ных пунктов и| | |Адыгея (госу-|жений общей про-|
| |сельскохозяйс- | | |дарственный за-|изводительностью|
| |твенных угодий,| | |казчик) |35,31 тыс.м3 в|
| |подвергшихся | | | |сутки, проведе-|
| |разрушительному | | | |ние мелиорации|
| |воздействию | | | |на площади 17|
| |Краснодарского | | | |тыс.га и рас-|
| |водохранилища | | | |чистка русел рек|
| |(1993-2000 гг.) | | | |на протяжении 20|
| | | | | |км. |
|1.10|Решение социаль-| | |Госстрой России|Решение проблем|
| |ных, экономичес-| | |(государственный|рационального |
| |ких и экологи-| | |заказчик) |использования |
| |ческих проблем,| | | |природных ресур-|
| |связанных с| | | |сов, организация|
| |подъемом уровня| | | |хозяйственной |
| |Каспийского моря| | | |деятельности и|
| |("Каспий") | | | |обеспечение бе-|
| |(1996-2000 гг.) | | | |зопасности |
| | | | | |проживания насе-|
| | | | | |ления на приб-|
| | | | | |режных террито-|
| | | | | |риях с учетом|
| | | | | |изменяющихся |
| | | | | |природных усло-|
| | | | | |вий, обусловлен-|
| | | | | |ных колебаниями|
| | | | | |уровня Каспийс-|
| | | | | |кого моря. |
|1.11|Оздоровление | | |Госкомэкология |Реализация прог-|
| |экологической | | |России (госу-|раммы позволит|
| |обстановки и на-| | |дарственный за-|предотвратить |
| |селения Орен-| | |казчик) |ущерб нанесенный|
| |бургской области| | | |окружающей среде|
| |(1996-2000 гг.) | | | |в объеме 1,7|
| | | | | |млн.руб. в год.|
|1.12|Социально-эколо-| | |Госкомэкология |Ожидаемый эконо-|
| |гическая peaби-| | |России (госу-|мический эффект|
| |литация террито-| | |дарственный за-|программы -|
| |рии Самарской| | |казчик) |5230,7 млн.руб.|
| |области, и охра-| | | |в год. |
| |на здоровья ее| | | | |
| |населения | | | | |
| |(1997-2010 гг.) | | | | |
|1.13|Социально-эколо-| | |Госкомэкология |Улучшение соци-|
| |гическая peaби-| | |России (госу-|ально-экологи- |
| |литация террито-| | |дарственный за-|ческой ситуации|
| |рии и охрана| | |казчик) |в г.Чапаевске,|
| |здоровья населе-| | | |доведение до|
| |ния г.Чапаевска| | | |нормативного |
| |Самарской облас-| | | |уровня состояние|
| |ти (1997-2010| | | |земель, водных|
| |гг.) | | | |ресурсов, атмос-|
| | | | | |ферного воздуха.|
| | | | | |Улучшение усло-|
| | | | | |вий проживания и|
| | | | | |здоровья населе-|
| | | | | |ния |
|1.14|Неотложные меры| | |администрация |Стабилизация и|
| |по улучшению| | |г.Братска (госу-|снижение эколо-|
| |состояния окру-| | |дарственный за-|гической нагруз-|
| |жающей среды,| | |казчик) |ки на окружающую|
| |санитарно-эпиде-| | | |природную среду|
| |миологической | | | |города. Снижение|
| |обстановки и| | | |сбросов и выбро-|
| |здоровья населе-| | | |сов загрязняющих|
| |ния г.Братска| | | |веществ на 60|
| |Иркутской облас-| | | |тыс.т в год.|
| |ти (1994-2000| | | |Мероприятия пла-|
| |гг.) | | | |нируемые на АО|
| | | | | |"БрАЗ" и АО|
| | | | | |"БАПК" обеспечат|
| | | | | |снижение |
| | | | | |объемов выбросов|
| | | | | |загрязняющих ве-|
| | | | | |ществ до ПДВ. |
|1.15|Оздоровление ок-| | |администрация |Проводимые ме-|
| |ружающей среды и| | |г.Нижний Тагил|роприятия позво-|
| |населения в| | |(государственный|лят сократить|
| |г.Нижний Тагил| | |заказчик) |расходы топлива;|
| |Свердловской об-| | | |выбросы пыли и|
| |ласти (на период| | | |твердых частиц|
| |до 2000 г.) | | | |более чем на 25|
| | | | | |тыс.т, сернис-|
| | | | | |того ангидрида|
| | | | | |на 17 тыс.т,|
| | | | | |оксидов азота на|
| | | | | |1500 т, исполь-|
| | | | | |зование воды на|
| | | | | |производственные|
| | | | | |нужды на 15-20%,|
| | | | | |сброс недоста-|
| | | | | |точно очищенных|
| | | | | |сточных вод - на|
| | | | | |148,7 млн.м3 в|
| | | | | |год. |
|1.16|Оздоровление ок-| | |Госкомэкология |Ежегодное сниже-|
| |ружающей среды и| | |России (госу-|ние объема выб-|
| |населения г.Че-| | |дарственный за-|росов вредных|
| |реповца на| | |казчик) |веществ на|
| |1997-2010 годы | | | |241,33 тыс.т,|
| | | | | |сбросов сточных|
| | | | | |вод на 128,39|
| | | | | |млн.м3. Общее|
| | | | | |снижение ущерба|
| | | | | |от загрязнения|
| | | | | |окружающей при-|
| | | | | |родной среды|
| | | | | |составит 2 млрд.|
| | | | | |руб. |
|1.17|Отходы | | |Госкомэкология |Ежегодное сниже-|
| |(1996-2000 гг.) | | |России (госу-|ние ущерба окру-|
| | | | |дарственный за-|жающей природной|
| | | | |казчик) |среде на сумму|
| | | | | |2573,3 млн.руб.|
| | | | | |Экономия на|
| | | | | |20-25% первично-|
| | | | | |го природного|
| | | | | |сырья. Получение|
| | | | | |более 10 млн.т|
| | | | | |товарной продук-|
| | | | | |ции, за счет ис-|
| | | | | |пользования от-|
| | | | | |ходов производс-|
| | | | | |тва и потребле-|
| | | | | |ния. |
|1.18|Переработка тех-| | |Госкомэкология |Ожидаемый эконо-|
| |ногенных образо-| | |России (госу-|мический эффект|
| |ваний в Сверд-| | |дарственный за-|- 442,5 млн.руб.|
| |ловской области| | |казчик) |в год и исполь-|
| |(1997-2005 гг.) | | | |зование отходов|
| | | | | |производств. |
|1.19|Сохранение | | |Госкомэкология |Сохранение на|
| |амурского тигра| | |России (госу-|территории Рос-|
| |(1998-2003 гг.) | | |дарственный за-|сии жизнеспособ-|
| | | | |казчик) |ной популяции|
| | | | | |амурского тигра,|
| | | | | |обеспечение ее|
| | | | | |охраны от бра-|
| | | | | |коньеров, сохра-|
| | | | | |нение среды оби-|
| | | | | |тания амурского|
| | | | | |тигра. |
|1.20|Охрана террито-| | |Минздрав России|Создание системы|
| |рий Российской| | |(государственный|санитарно-каран-|
| |Федерации от за-| | |заказчик) |тинных постов|
| |воза и распрост-| | | |(275 постов),|
| |ранения особо| | | |разработка ме-|
| |опасных инфекци-| | | |роприятия "Сани-|
| |онных заболева-| | | |тарная охрана" |
| |ний людей, жи-| | | | |
| |вотных и расте-| | | | |
| |ний, а также| | | | |
| |токсичных ве-| | | | |
| |ществ | | | | |
|1.21|Первоочередные | | |МПР России,|Охрана и восста-|
| |мероприятия по| | |Госстрой России,|новление источ-|
| |программе "Обес-| | |Минсельхозпрод |ников питьевого|
| |печение населе-| | |России (госу-|водоснабжения. |
| |ния России пить-| | |дарственные за-|Внедрение прог-|
| |евой водой"| | |казчики) |рессивных мето-|
| |(1999-2000 гг.) | | | |дов водозабора и|
| | | | | |подготовки пить-|
| | | | | |евой воды. |
| Примечание: Объемы финансовых затрат определяются в годовых|
|прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации и|
|уточняются в Федеральном законе о федеральном бюджете. |
+-----------------------------------------------------------------------+
| ii. Разрабатываемые программы, не требующие дополнительных |
| финансовых затрат из федерального бюджета |
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
|2.1 |Производство |Поста- | 1999|Госкомэкология |Выполнение Венс-|
| |озонобезопасных |новление| |России |кой конвенции об|
| |хладонов |Прави- | |заинтересованные|охране озонового|
| | |тельства| |министерства и|слоя и Монреаль-|
| | |Российс-| |ведомства |ского протокола|
| | |кой Фе-| | |по веществам,|
| | |дерации | | |разрушающим озо-|
| | | | | |новый слой. |
|2.2 |Обеспечение на-|Поста- | 1999|МПР России |Охрана и восста-|
| |селения России|новление| |Минсельхозпрод |новление источ-|
| |питьевой водой |Прави- | |России |ников питьевого|
| | |тельства| | |водоснабжения. |
| | |Российс-| | |Внедрение прог-|
| | |кой Фе-| | |рессивных мето-|
| | |дерации | | |дов водозабора и|
| | | | | |подготовки пить-|
| | | | | |евой воды. |
|2.3 |Экологическое |Поста- | 1999|Госкомэкология |Экологически об-|
| |образование на-|новление| |России |разованное насе-|
| |селения России |Прави- | |Минэкономики |ление. Воспита-|
| | |тельства| |России |ние бережного|
| | |Российс-| |Минобразования |отношения к ок-|
| | |кой Фе-| |России |ружающей природ-|
| | |дерации | |Минфин России |ной среде. |
|2.4 |Защита окружаю-|Поста- | 1999|Госкомэкология |Сокращение тех-|
| |щей природной|новление| |России |ногенного заг-|
| |среды и населе-|Прави- | |Минздрав России |рязнения природ-|
| |ния от диоксинов|тельства| |(государственные|ной среды диок-|
| |и диоксиноподоб-|Российс-| |заказчики) |синами и диокси-|
| |ных токсикантов |кой Фе-| | |ноподобными ток-|
| | |дерации | | |сикантами и сни-|
| | | | | |жение их вредно-|
| | | | | |го воздействия|
| | | | | |на здоровье на-|
| | | | | |селения. |
|2.5 |Создание Единой|Поста- | 1999|Госкомэкология |Учет экологичес-|
| |государственной |новление| |России |кого состояния|
| |системы экологи-|Прави- | |Минэкономики |регионов России,|
| |ческого монито-|тельства| |России |создание банка|
| |ринга (ЕГСЭМ) |Российс-| |Минфин России |данных о состоя-|
| | |кой Фе-| |Госгортехнадзор |нии окружающей|
| | |дерации | |России |природной среды.|
| | | | |МПР России | |
| | | | |заинтересованные| |
| | | | |министерства и| |
| | | | |ведомства | |
|2.6 |Защита от затоп-|Поста- | 1999 |МПР России |Защита населен-|
| |ления и подтоп-|новление| |Минэкономики |ных пунктов Рос-|
| |ления городов,|Прави- | |России |сийской Федера-|
| |населенных пунк-|тельства| |МЧС России |ции от затопле-|
| |тов, объектов|Российс-| |Минфин России |ния и подтопле-|
| |народного хо-|кой Фе-| | |ния. |
| |зяйства и ценных|дерации | | | |
| |земель на терри-| | | | |
| |тории Российской| | | | |
| |Федерации ("Про-| | | | |
| |тивопаводковые | | | | |
| |мероприятия") | | | | |
|2.7 |Комплексное уп-|Поста- | 1999 |Госкомэкология |Рациональное ис-|
| |равление приб-|новление| |России |пользование при-|
| |режными зонами|Прави- | |Минэкономики |родных ресурсов|
| |Черного и Азовс-|тельства| |России |Черного моря и|
| |кого морей с|Российс-| |Минфин России |прибрежных тер-|
| |учетом задач ра-|кой Фе-| |Минсельхозпрод |риторий. |
| |ционального ис-|дерации | |России | |
| |пользования при-| | |заинтересованные| |
| |родных ресурсов| | |министерства и| |
| |Черного моря и| | |ведомства | |
| |прилегающих тер-| | | | |
| |риторий | | | | |
|2.8 |Единая федераль-|Поста- | 2000 |Минатом России|Снижение риска|
| |ная целевая|новление| |(заказчик-коор- |радиационного |
| |программа "Ядер-|Прави- | |динатор) |воздействия на|
| |ная и радиацион-|тельства| |Минобороны Рос-|человека и на|
| |ная безопасность|Российс-| |сии |среду обитания|
| |России", в том|кой Фе-| |МЧС России |от объектов ис-|
| |числе: |дерации | |Минздрав России |пользования |
| | | | |Госкомэкология |атомной энергии.|
| | | | |России | |
| | | | |РАН | |
| |Снижение уровней| | 2000 |Госкомэкология | |
| |облучения насе-| | |России | |
| |ления и произ-| | |Минздрав России| |
| |водственного | | |(государственные| |
| |персонала от| | |заказчики) | |
| |природных ради-| | | | |
| |оактивных источ-| | | | |
| |ников ("Радон") | | | | |
|2.9 |Оздоровление |Поста- | 1999 |Госкомэкология |Улучшение эколо-|
| |экологической |новление| |России |гической ситуа-|
| |обстановки в|Прави- | |МПР России |ции в регионе в|
| |бассейне Бал-|тельства| |Минэкономики |целом. |
| |тийского моря|Российс-| |России | |
| |(включая природ-|кой Фе-| |Минфин России | |
| |ных комплексов|дерации | |Минсельхозпрод | |
| |Онежского, Ла-| | |России | |
| |дожского озер и| | |заинтересованные| |
| |Невской губы) | | |министерства и| |
| | | | |ведомства | |
|2.10|Экологическая |Поста- | 1999 |Госкомэкология |Улучшение эколо-|
| |безопасность |новление| |России |гической обста-|
| |Урала |Прави- | |Минэкономики |новки региона. |
| | |тельства| |России | |
| | |Российс-| |Минфин России | |
| | |кой Фе-| |заинтересованные| |
| | |дерации | |министерства и| |
| | | | |ведомства | |
|2.11|Охрана окружаю-|Поста- | 1999 |Госкомэкология |Улучшение эколо-|
| |щей природной|новление| |России |гического состо-|
| |среды в Российс-|Прави- | |Минэкономики |яния в Российс-|
| |кой Федерации |тельства| |России |кой Федерации,|
| | |Российс-| |Минфин России |предотвращение |
| | |кой Фе-| | |деградации при-|
| | |дерации | | |родных комплек-|
| | | | | |сов, сохранение|
| | | | | |жизнеобеспечива-|
| | | | | |ющих функций би-|
| | | | | |осферы. |
|2.12|Реализация сов-|Поста- | 2000 |Минтранс России |Уменьшение нега-|
| |местных действий|новление| |Минэкономики |тивного влияния|
| |государств-чле- |Прави- | |России |транспорта на|
| |нов ЕЭК ООН в|тельства| |Минфин России |природную среду.|
| |области транс-|Российс-| | | |
| |порта и окружаю-|кой Фе-| | | |
| |щей среды |дерации | | | |
|2.13|Обеспечение эко-|Поста- | 1999 |РКА |Снижение нега-|
| |логической безо-|новление| |Госкомэкология |тивного влияния|
| |пасности ракет-|Прави- | |России |ракетно-косми- |
| |но-космической |тельства| |Минобороны Рос-|ческой деятель-|
| |деятельности |Российс-| |сии |ности на окружа-|
| | |кой Фе-| | |ющую природную|
| | |дерации | | |среду. |
|2.14|Комплекс неот-|Поста- | 2001 |МПР России |Восстановление |
| |ложных мер по|новление| |Госкомэкология |экосистемы |
| |защите и восста-|Прави- | |России |Азовского моря. |
| |новлению экосис-|тельства| |Минэкономики | |
| |темы Азовского|Российс-| |России | |
| |моря на террито-|кой Фе-| |Минфин России | |
| |рии Российской|дерации | |Минсельхозпрод | |
| |Федерации | | |России | |
| | | | |заинтересованные| |
| | | | |министерства и| |
| | | | |ведомства | |
|2.15|Оздоровление ок-|Поста- | 1999 |Администрация |Улучшение эколо-|
| |ружающей среды и|новление| |Кемеровской об-|гической ситуа-|
| |населения Кеме-|Прави- | |ласти |ции в Кемеровс-|
| |ровской области |тельства| |Госкомэкология |кой области. |
| | |Российс-| |России | |
| | |кой Фе-| |Минэкономики | |
| | |дерации | |России | |
| | | | |Минфин России | |
|2.16|Защита берегов|Поста- | 1998 |Госстрой России |Предотвращение |
| |Черного и Азовс-|новление| |администрации |разрушения бере-|
| |кого морей от|Прави- | |Краснодарского |говой полосы|
| |опасных природ-|тельства| |края и Ростовс-|Азово-Черноморс-|
| |ных процессов |Российс-| |кой области |кого побережья. |
| | |кой Фе-| |Минэкономики | |
| | |дерации | |России | |
| | | | |Минфин России | |
|2.17|Комплексное раз-|Поста- | 1999 |Минэкономики |Решение проблем|
| |витие территории|новление| |России |рационального |
| |Российской Феде-|Прави- | |(государственный|использования |
| |рации, прилегаю-|тельства| |заказчик) |природных ресур-|
| |щей к Каспийско-|Российс-| |МПР России |сов, организация|
| |му морю |кой Фе-| |Госстрой России |хозяйственной |
| | |дерации | |Минтопэнерго |деятельности и|
| | | | |России |обеспечение бе-|
| | | | |Минфин России |зопасности про-|
| | | | |Минсельхозпрод |живания населе-|
| | | | |России |ния на прибреж-|
| | | | |заинтересованные|ных территориях|
| | | | |министерства и|с учетом изменя-|
| | | | |ведомства |ющихся природных|
| | | | |органы исполни-|условий, обус-|
| | | | |тельной власти|ловленных коле-|
| | | | |республик Дагес-|баниями уровня|
| | | | |тан, Калмыкия и|Каспийского мо-|
| | | | |Астраханской об-|ря. |
| | | | |ласти | |
|2.18|Охрана окружаю-|Поста- | 1999 |Госкомэкология |Снижение нега-|
| |щей природной|новление| |России |тивного воздейс-|
| |среды от свинцо-|Прави- | |Минздрав России |твия на здоровье|
| |вого загрязнения|тельства| | |населения; реа-|
| |и снижение его|Российс-| | |билитация заг-|
| |влияния на здо-|кой Фе-| | |рязненных свин-|
| |ровье населения |дерации | | |цом территорий;|
| | | | | |создание систем|
| | | | | |мероприятий по|
| | | | | |ограничению ант-|
| | | | | |ропогенных выб-|
| | | | | |росов свинца за|
| | | | | |счет внедрения|
| | | | | |экологически бе-|
| | | | | |зопасных техно-|
| | | | | |логий, ресурсос-|
| | | | | |берегающих и ма-|
| | | | | |лоотходных тех-|
| | | | | |нологий; выпол-|
| | | | | |нение междуна-|
| | | | | |родных обяза-|
| | | | | |тельств. |
+----+----------------+--------+------+----------------+----------------+
Таблица 7
Прогноз затрат на реализацию мероприятий федерального уровн
(млн.руб. в ценах 1998 года)
+---+-------------------+----+-------+--------+-------------------------+
| n | Наименование |Кол-|1998 г.|1999- | В том числе: |
|п/п| мероприятий | во | |2001 гг.+--------+--------+-------+
| | | | | |1999 г. |2000 г. |2001 г.|
+---+-------------------+----+-------+--------+--------+--------+-------+
| 1.|Законопроекты | 8 | | 1,3 | 0,7 | 0,4 | 0,2 |
+---+-------------------+----+-------+--------+--------+--------+-------+
| 2.|Другие нормативные| | | | | | |
| |акты | 27 | | 6,9 | 3,6 | 3,1 | 0,2 |
+---+-------------------+----+-------+--------+--------+--------+-------+
| 3.|Реализуемые феде-| | | | | | |
| |ральные целевые| | | | | | |
| |программы | 21 |941,07*| 2060,0 | 320,0 | 640,0 | 1100,0|
+---+-------------------+----+-------+--------+--------+--------+-------+
| |Всего | |941,07 | 2068,2 | 324,3 | 643,5 | 1100,4|
+---+-------------------+----+-------+--------+--------+--------+-------+
Примечание:
*) данные в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете
на 1998 год".
Раздел iv. Реализация, контроль и корректировка НПДООС.
Совершенствование механизма разработки НПДООС
4.1. Организационно-правовой механизм взаимодействи
участников реализации НПДООС
Для придания общенационального статуса на этапе утверждения НПДООС целесообразно
рекомендовать Правительству Российской Федерации создать Национальную Комиссию
по реализации НПДООС, включающую представителей следующих целевых групп:
Госкомэкологии России и других специально уполномоченных органов управлени
охраной окружающей среды федерального уровня, Минэкономики России, Минфина
России, крупных частных компаний (предпочтительнее союзов и объединений предпринимателей),
ряда субъектов Российской Федерации, выбранных по определенным классификационным
критериям с целью наиболее полного представления экологических проблем, коммерческих
банков (предпочтительнее ассоциаций банков), профсоюзов, Государственной Думы,
неправительственных экологических организаций, объединений и общественных
движений жителей экологически неблагополучных регионов, коренных народов и
народов Севера, основных религиозных конфессий, экспертов и ученых.
Внедрение НПДООС можно рассматривать как важнейший элемент внутренней
экологической политики. Он позволяет структурировать процесс принятия решений,
сделать его более ясным и понятным для населения, объективнее определить приоритеты
и основные направления деятельности; способствует привлечению инвестиций в
охрану окружающей среды.
НПДООС в России должен стать ядром объединения интересов различных целевых
групп.
4.2. Экономический и финансовый механизмы реализации НПДООС
Важнейшим финансовым инструментом реализации НПДООС является комплекс
источников финансирования природоохранных проектов.
Природоохранные проекты можно разделить на три общие категории:
- проекты, являющиеся окупаемыми в финансовом отношении, т.е. при осуществлении
которых обеспечиваются достаточные поступления для покрытия всех расходов,
а финансовый риск представляется приемлемым;
- проекты, которые обеспечивают достижение существенных результатов в
области охраны окружающей среды, однако не обладают финансовой окупаемостью,
для финансирования таких проектов, как правило, необходимы средства из федерального
бюджета;
- проекты, которые нуждаются в льготном финансировании.
Первую категорию проектов можно считать "беспроигрышной", поскольку экологические
выгоды появятся в результате финансово обеспеченных инвестиций. Осуществлению
таких инвестиционных проектов будет способствовать решение следующих проблем:
изменение неадекватной ценовой политики (например - субсидирование водоканалов,
предприятий по переработке отходов и др.); совершенствование мер, обеспечивающих
промышленным предприятиям стимулы для инвестиций в целях сохранения ресурсов
и улучшения состояния окружающей среды; обеспечение механизмов для финансировани
маломасштабных инвестиций.
Льготное финансирование осуществляется на более благоприятных условиях
по сравнению с коммерческими источниками. Льготный характер финансировани
обеспечивается различными способами. К их числу относятся: уменьшение процентной
ставки, совмещение дотаций с займами, предоставление более длительного льготного
периода, продление периода выплаты (срока погашения).
4.2.1. Возможные механизмы финансировани
Дотации представляют собой прямое субсидирование и могут использоватьс
для финансирования части проекта. При правильном планировании это поощряет
получателей к расходованию собственных ресурсов, а стороны, принимающие участие
в финансировании, - к совместному осуществлению проекта. Дотации могут быть
эффективными в проектах, которые имеют ограниченные возможности в том, что
касается возмещения издержек.
Займы. Внутренние и внешние займы являются наиболее важным инструментом
финансирования капиталовложений в природоохранную деятельность в дополнение
к бюджетному финансированию государственного сектора. Займы международных
финансовых учреждений (МФУ) - один из основных источников долгосрочного недорогостоящего
финансирования проектов для стран с переходной экономикой. Каждое МФУ имеет
свою особую стратегию предоставления займов, базу ресурсов и функциональные
ограничения, с учетом которых предполагается, что предоставление займов со
стороны МФУ ориентировано на спрос и, что условия погашения займов должны
удовлетворять установленным банковским критериям. Преимущества таких займов
очевидны: заемщики могут лучше приспосабливать выплату займа к финансовым
поступлениям от инвестиций, а продолжительность займа - к предполагаемому
техническому финансовому сроку освоения инвестиций; расширять базу проекта
для охвата мало- и среднемасштабных проектов; обеспечивать рынок для местных
финансовых учреждений. Примером является деятельность Российской программы
организации инвестиций в оздоровление окружающей среды, учрежденной на основании
постановления Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. n 808.
Финансовое обеспечение займов. Одним из вариантов финансового обеспечени
инвестиционных проектов в России стали переводные векселя в твердой валюте;
простые векселя российских или иностранных банков; золотые сертификаты Минфина
России; валютные облигации Внешэкономбанка; золотые (или из других драгметаллов)
депозиты, находящиеся в собственности областной или городской администраций.
Наряду с перечисленными возможностями существует дополнительный механизм
финансирования природоохранной деятельности. Это - использование пакетов акций
предприятий, находящихся в ведении Мингосимущества России. Современная экономическа
политика России включает продажу напрямую, либо с аукциона региональными подразделениями
Мингосимущества России пакетов акций предприятий, находящихся в республиканской,
областной и муниципальной собственности. Указом Президента Российской Федерации
предусмотрено, что 51% суммы вырученной от продажи пакета акций будет реинвестировано
в предприятия, акции которых проданы государством, т.е. реинвестировано в
предприятия, находящиеся в собственности данной области или муниципалитета.
Соединив 51% доли предприятий и доли бюджета: местного (9% или 19%) и регионального
(20% или 10%), предприятия, расположенные на территории области или города,
могут получить на цели реинвестирования 80% поступлений от продажи акций,
прямой или с аукциона. Это означает, что дополнительно к традиционному обеспечению
и финансовым средствам, области и города, в распоряжении которых имеются непроданные
пакеты акций приватизированных предприятий, могут использовать эти пакеты
для обеспечения привлекаемых сторонних инвестиций. Либо, если акции не используютс
на эти цели, их можно продать и вырученные средства вложить в совместное финансирование.
Таким образом, акции, находящиеся в ведении Мингосимущества России, могут
служить гибким и нетрадиционным финансовым инструментом, при использовании
которого необходимо учитывать привлекательность акций тех или иных предприятий
для инвесторов и рыночную оценку их стоимости.
Субсидирование процентных ставок по кредитам. Субсидия представляет собой
разницу между условиями, на которых предоставляется кредит, и условиями, которые
предлагаются коммерческими и финансовыми учреждениями. Результат субсидируемого
кредита может быть таким же, что и несубсидируемого кредита в сочетании с
дотацией.
Основные отличия кредитов от дотаций заключаются в следующем: кредиты
требуют от получателя согласия с процедурой оценки финансовой жизнеспособности
проекта; выплата процентов предусматривает средства пополнения первоначального
капитала; и, что наиболее важно, кредиты должны выплачиваться, а для этого
необходимы кредитоспособность, гарантирование кредита при невыполнении обязательств
и достаточный поток наличных средств. Для субсидирования процентных ставок
по кредитам требуется высокий уровень квалификации в области финансовой деятельности,
и это связано с более высокими административными издержками, чем в случае
дотаций. Масштаб охватываемых проектов будет тесно связан с размером субсидии:
чем ниже уровень субсидии, тем более жизнеспособным в финансовом отношении
должен быть проект.
Гарантирование экологических кредитов. Главная задача гарантировани
кредита - снятие, частично или полностью, риска кредитора и передача этого
риска третьей стороне, включая коммерческие и/или политические риски. В настоящее
время частные гарантии получить трудно и прямое гарантирование кредитов со
стороны МФУ является наиболее подходящим для крупномасштабных проектов. Дл
стимулирования прямого предоставления займов, для осуществления проектов по
экологическим инвестициям необходимо разрабатывать системы внутренних институциональных
гарантий. Система гарантирования экологических кредитов, ориентированная на
природоохранные инвестиции, могла бы уменьшить кредитный риск для кредиторов
(или держателей облигаций), а также совместить риск нескольких проектов.
Долевое финансирование экологических проектов. Паевое финансирование
представляет собой вложение денег инвестором в компанию или проект без конкретного
требования прямой выплаты (т.е. деньги находятся в состоянии "риска"); ожидается,
что за определенный период времени ценность компании или проекта возрастет
и обеспечит значительный доход от первоначальной инвестиции. По многим проектам
в области охраны окружающей среды расчетная прибыль на первоначально вложенные
капитальные активы не оправдывает ожиданий коммерческих источников (предоставляющих
венчурный капитал). Тем не менее паевые вложения являются эффективными с экономической
точки зрения для проектов, которые должны приносить доход, и здесь большим
подспорьем стало бы создание финансового механизма, сориентированного исключительно
на проекты в области охраны окружающей среды. Такая система капитальных вложений
в экологических целях могла бы способствовать финансированию компаний, осуществляющих
проекты по природоохранному инвестированию, путем привлечения частных капитальных
активов, дотаций и кредитов. Для участия в организации местных проектов паевого
финансирования экологической деятельности, доноры должны обеспечить выделение
фондов до начала функционирования этой системы. Это особенно важно для финансировани
концессионных компаний, предоставляющих экологические услуги в городах (например,
обработка и удаление отходов и водоснабжение) и в промышленном секторе. Применение
системы паевого участия будет более действенным в странах, продвинувшихс
на пути приватизации и корпоратизации. Подобные структуры уже созданы в скандинавских
странах, в которых организована Корпорация стран Северной Европы по финансированию
экологических проектов (НЕФКО), и прямые инвестиции в соответствии с заведенным
порядком привлекаются для конкретных проектов, осуществляемых ЕБРР и Международной
финансовой корпорацией (МФК).
Совместное осуществление проектов происходит в тех ситуациях, когда одно
государство может выполнить часть своих обязательств в соответствии с каким-либо
международным соглашением путем оказания содействия деятельности на территории
другого участвующего государства. Совместное осуществление предусматриваетс
в тех случаях, когда страна-донор, производящая инвестиции для сокращени
степени загрязнения окружающей среды, имеет более высокие дополнительные издержки
по борьбе с загрязнением, чем "принимающая" страна, в которой происходит сокращение
выбросов загрязняющих веществ. Сокращение выбросов загрязняющих веществ засчитываетс
стране-донору.
Положения о совместном осуществлении включены в такие международные соглашения,
как Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, Монреальский протокол по
веществам, разрушающим озоновый слой, и Протокол к Конвенции ЕЭК о трансграничном
загрязнении воздуха на большие расстояния относительно дальнейшего сокращени
выбросов серы, принятый в июне 1994 г. в Осло.
Учет расходов на охрану окружающей среды в счет погашения долга. Такой
вариант преобразования долга был предложен странами-кредиторами "Парижского
клуба" в 1990 г., что расширило круг обычных мероприятий по переносу сроков
выплаты официальных двусторонних долгов. При заключении каждой договоренности
об учете расходов на охрану окружающей среды в счет погашения долга страна-должник
производит замену своей задолженности на обязательства по выделению ресурсов
на охрану окружающей среды. Страна-кредитор соглашается отказаться от причитающейс
ей части задолженности в иностранной валюте при том условии, что страна-дебитор
предоставляет ресурсы в национальной валюте на цели охраны окружающей среды.
В большинстве случаев эти средства управляются целевым фондом, возглавляемым
комитетом, состав которого согласовывается обеими сторонами. До настоящего
времени Польша и Болгария являлись странами, заключившими соглашение об учете
расходов на охрану окружающей среды в счет погашения задолженности (двусторонн
модель). Использование механизма учета расходов на охрану окружающей среды
в счет погашения долга находится в непосредственной зависимости от двух ключевых
положений: заинтересованности национального правительства в уменьшении долга
из-за серьезных финансовых последствий и степени готовности правительств-доноров
заниматься вопросами уменьшения долга и, в частности, списания долга в целях
охраны окружающей среды.
4.2.2. Источники финансировани
В сфере природоохранной деятельности происходит существенная трансформаци
структуры инвестиций по источникам финансирования и формам собственности.
В капитальных вложениях на охрану природы постоянно снижаются средства федерального
бюджета - до 6% в 1996 г., средства бюджетов субъектов Российской Федерации
и местных бюджетов составляют 22%, основная часть приходится на собственные
средства предприятий - 67% в 1996 г. при увеличении относительной доли экологических
фондов. Ниже приведена структура инвестиций экологического назначения по основным
источникам финансирования в %:
Источники финансирования 1995 г. 1996 г.
Средства федерального бюджета 11,4 6,0
Бюджеты субъектов Российской Федерации
и местные бюджеты 22,5 22,7
Собственные средства предприятий 63,3 67,4
Экологические фонды 2,7 3,6
Инвестиции, всего 100,0 100,0
Бюджетное финансирование поддерживает следующие направления природоохранной
деятельности: организация и функционирование территорий с режимом ограниченного
использования; административные расходы на содержание управленческого аппарата;
мониторинг и научно-исследовательская деятельность. Важнейшей статьей бюджетных
расходов является финансирование федеральных целевых программ.
Помимо прямого финансирования природоохранной деятельности, непосредственно
отражаемого в статистике охраны окружающей среды, бюджеты разных уровней осуществляют
косвенную поддержку этой деятельности путем:
- прямых инвестиций (бюджеты развития) или стимулирования инвестиционной
активности в реконструкцию предприятий, что автоматически улучшает показатели
природоохранной деятельности предприятия;
- развития социальной инфраструктуры (прежде всего, жилищно-коммунального
хозяйства).
Собственные средства предприятий используют два внутренних источника
финансирования природоохранной деятельности:
- амортизационные отчисления, идущие на восстановление основных фондов
по охране окружающей среды;
- прибыль предприятия, часть которой направляется на строительство и
реконструкцию систем очистки или на модернизацию технологических процессов.
Экологические фонды являются важными механизмами финансирования природоохранных
расходов. В целом их капитал формируется за счет природоохранных налогов и
сборов. Фонды распределяются посредством широкого круга механизмов, предназначенных
для предоставления финансовой помощи, обычно на благоприятных условиях частному
или государственному сектору для инвестирования и выполнения природоохранных
мероприятий.
Экологические фонды. В экологических фондах, в основном, практикуетс
зачет платежей за загрязнение в обмен на проведение "загрязнителем" природоохранных
мероприятий, согласованных с соответствующим комитетом по охране окружающей
среды. Распространена практика выделения грантов и беспроцентных кредитов.
Около 60-70% средств экологических фондов расходуется на поддержку инвестиционных
проектов, хотя в общем объеме средств, выделяемых на "зеленые" инвестиции,
они составляют менее 3% (природоохранные инвестиции предприятий всех форм
собственности - около 600 млн. долларов, инвестиции из экологических фондов
- 13 млн. долларов).
Инвестиционные фонды. Инвестиционные и венчурные фонды, созданные в последние
5 лет, располагают внушительным суммарным капиталом, часть которого уже инвестирована
в российскую экономику. Фонды планируют выделить часть средств на природоохранные
проекты, исходя из приоритетов отраслевых и целевых инвестиций.
Российские коммерческие банки. Потенциал финансирования "зеленых" инвестиций
пока еще очень ограничен. Наблюдается тенденция к поддержке инвестиций в экономику,
как правило при условии быстрой окупаемости проекта (в течение 2-2,5 лет)
и ставках, составляющих примерно 25% годовых. Потенциальная величина среднего
кредита невелика - около 1,5-2 млн. долларов. В целом, кредитование из средств
отечественных коммерческих банков может быть успешным при поддержке экологических
фондов, компенсирующих разницу между ставкой процента банка и рентабельностью
предприятия.
Платежи за природные ресурсы должны стать заметным источником поступлени
финансов на цели охраны природы. Прежде всего это относится к платежам за
землю в части земельного налога, выплачиваемого предприятиями за свою санитарно-защитную
зону (СЗЗ). Плата за СЗЗ включается в общую сумму платежей предприятия за
землю (земельный налог и/или арендная плата). Хотя платежи за СЗЗ составляют
всего лишь небольшую долю всех поступающих в бюджеты платежей за землю, но
для каждого отдельного предприятия эта сумма может быть в 3-5 раз больше,
чем платежи данного предприятия за загрязнение окружающей среды.
Частный капитал. Привлечение финансовых ресурсов частного сектора в дополнение
к бюджетному финансированию возможно по ряду направлений природоохранной деятельности.
Одна из потенциальных сфер деятельности - городская инфраструктура, включающа
сбор, утилизацию, уничтожение отходов, водоснабжение и водоотведение, энергоснабжение.
Использование частных услуг осуществляется в различных формах, от простых
контрактов на услуги до передачи отдельных объектов инфраструктуры в частную
собственность.
В мировой практике привлечения частного капитала используются различные
формы договоров: простой договор на оказание услуги, договор на оказание услуги
и ремонт мощностей, договор на концессию, включающий также осуществление инвестиций
в городские объекты, долгосрочный контракт на строительство или реконструкцию
мощностей с последующей передачей в собственность, совместное владение объектами.
Распределение ответственности и доходов между муниципальными органами управлени
и частными организациями определяется формой контракта. Проекты по строительству
и реконструкции объектов городской инфраструктуры, требующие значительных
инвестиций, в то же время имеют предсказуемый размер доходов в условиях роста
тарифов на энергоснабжение, водоснабжение и водоотведение, удаление отходов.
Вовлечение частных услуг в эту сферу деятельности позволяет упростить управление,
снизить эксплуатационные издержки, повысить эффективность работы муниципальных
служб.
Международные финансовые организации
и организации содействующие развитию, страны-доноры
В условиях экономической и финансовой нестабильности и хронического дефицита
ресурсов большую позитивную роль в финансировании природоохранных мероприятий
играют международные финансовые организации и непосредственно страны-доноры.
За последнее десятилетие более 1 млрд. долларов было израсходовано на охрану
окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов из внешних
источников финансирования.
Если речь идет не о заявке на выделение грантов, а о необходимости получени
кредита, то следует учитывать, что:
- международные финансовые институты не финансируют проекты полностью,
т.е. должны быть определены и другие источники средств;
- обычно требуется гарантия Правительства Российской Федерации или субъекта
Российской Федерации;
- проект должен соответствовать международным стандартам, то есть, прежде
всего, быть реализуемым и окупаемым.
Глобальный экологический фонд (ГЭФ). Имеются ресурсы для оказания помощи
в финансировании дополнительных издержек в четырех областях: уменьшение объема
парниковых газов с целью предупреждения изменения климата, защита биологического
разнообразия, международных вод и озонового слоя. Эти фонды охватывают расходы,
связанные с проведением исследований, оказанием технической помощи, подготовкой
проектов и капиталовложениями. Утвержденный портфель проектов ГЭФ для России
за 1995-1997 годы составляет около 90 млн. долларов, и имеются возможности
увеличить этот портфель в ближайшие 2-3 года.
Частные фонды. Аккумулируемые в частных фондах средства могут расходоватьс
на предоставление грантов, как в Фонде Рокфеллера или Фонде МакАртуров, на
проведение экологических исследований, организацию семинаров и конференций,
подготовку тематических докладов, а также на осуществление инвестиций. Последние
могут предоставляться из венчурных или инвестиционных фондов. Венчурные фонды
предполагают "вхождение" в уставной капитал предприятия. Существующие примеры
свидетельствуют, что кредиты выдаются сроком от 5 до 8 лет и до 19% годовых.
Инвестиционные фонды владеют акциями предприятия, которые являются для них
обеспечением инвестиций, участвуют в дополнительной эмиссии.
Двусторонние и многосторонние доноры обеспечивают странам Центральной
и Восточной Европы на безвозмездной основе техническую помощь, профессиональную
подготовку и инвестиционную поддержку. Двусторонние программы помощи обычно
разрабатываются и осуществляются через посредство учреждений страны-донора
и соответствующие российские ведомства-партнеры. Такая помощь, как правило,
предоставляется через механизм финансирования обусловленных закупок.
Ключевой функцией международных финансовых учреждений (МФУ) являетс
мобилизация на международных рынках капиталов фондов с низким уровнем издержек
и направление этих фондов в качестве займов странам-получателям, в частности,
странам, в которых высокая степень кредитного риска для коммерческих учреждений.
МФУ предоставляют займы на более привлекательных условиях и с более благоприятными
сроками выплаты, чем те, которые предлагают на коммерческой основе Международный
банк реконструкции и развития (МБРР), Европейский банк реконструкции и развити
(ЕБРР), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), Инвестиционный банк стран Северной
Европы (НИБ). Кроме того, некоторые МФУ обеспечивают долевое финансирование
на безвозмездной основе (ЕБРР, НЕФКО), выдают гарантии (ЕБРР, МБРР и Многостороннее
агентство по гарантированию капиталовложений (МАГК)), и все они предоставляют
консультативные услуги и техническую помощь странам-получателям.
Международный банк реконструкции и развития (МБРР), обычно называемый
Всемирный банк, действует только на основе правительственных гарантий, т.е.
кредиты выдаются правительствам или агентствам, которые поддерживаются правительственными
гарантиями. Около 75% кредитов Всемирного банка выдаются под специальные проекты.
Проект должен быть технически осуществим, иметь достаточно высокий процент
окупаемости и способствовать экономическому росту и развитию страны (предоставляетс
срок до 15 лет, льготный период - до 5 лет). МБРР принимает активное участие
на всех стадиях работы по обоснованию и предоставлению кредита. Работа ведетс
по схеме так называемого проектного цикла, включающему идентификацию проекта,
подготовку, оценку, проведение переговоров, внедрение, контроль и определение
результатов. Подготовительные фазы могут занять от 1 до 2 лет, однако известны
и исключительные случаи, как, например, разлив нефти в Республике Коми, когда
банк оперативно предоставил кредиты Правительству Российской Федерации на
устранение последствий экологической катастрофы. В России кредиты банка "проходят"
через Российскую программу организации инвестиций. Обычные условия - 11-12,5%
годовых в валюте сроком на 8 лет, льготный период - 3 года (беспроцентный).
Средние кредиты составляют порядка 3-4 млн. долларов, и предприятие должно
привлечь не менее 30% средств из других источников. Официальным гарантом выступает
Минфин России.
В большинстве случаев МБРР требует, чтобы все поставки осуществлялись
по ценам международного уровня на конкурсной основе. Предприятие получает
не "живые" деньги, а возмещение указанных по проекту расходов на оборудование,
консультационные услуги и т.д. К отбору консалтинговых фирм в так называемый
"короткий список" также предъявляются очень высокие требования.
Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) - это институт прямого
финансирования проектов. Его основные задачи - консультации, предоставление
ссуд и гарантия возврата, поддержка структур, ориентированных на рынок, продвижение
частных инициатив в Центральной и Восточной Европе, включая Россию. Не менее
60% средств направляется на предприятия частного сектора или на государственные
предприятия, внедряющие программы частного владения и контроля, около 40%
- на общественную инфраструктуру или другие проекты. ЕБРР может финансировать
совместные предприятия, например, по производству компонентов водоснабжени
или химической очистки сточных вод. В период макроэкономической стабилизации,
либерализации цен и реформы собственности ЕБРР усиливает роль консультировани
для привлечения частных инвестиций.
Для ЕБРР неэффективно выдавать кредиты или инвестировать проекты суммой
меньше 5 млн. ЭКЮ. Срок кредитования составляет максимум 10 лет, а процентна
ставка определяется индивидуально для страны. Предприятие, ищущее средства,
вправе непосредственно направить заявку на финансирование в банк. Время, за
которое осуществляется принятие решения о финансировании проекта, обычно составляет
2 месяца со дня рассмотрения полной информации о проекте. При необходимости
ЕБРР рекомендует проведение экологического аудита.
Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) представляет ссуды на выгодных
условиях в основном для приоритетных проектов ЕС. Владельцами капитала являютс
страны - члены ЕС, каждая из которых принимает в нем долевое участие. Как
часть интеграционной политики ЕС, банк финансирует проекты в рамках Программы
технической поддержки ТАСИС в странах бывшего СССР, за исключением стран Балтии.
Банк считает экологию одним из своих приоритетов. Финансирование - максимум
50% стоимости проекта. Банк предоставляет средне- и долгосрочные кредиты,
продолжительность которых зависит от сущности проекта и от сроков службы объектов
инвестирования. ЕИБ выдает кредиты в смешанных валютах или в одной, принима
во внимание интересы заемщика и удобство операции. Поскольку банк работает
на бесприбыльной основе, ссудный процент близок к той стоимости, по которой
он заимствует деньги на рынке капиталов. Обычно кредиты предоставляются с
фиксированным процентом, установленным в момент подписания документов, в некоторых
случаях процент определяется во время каждой выплаты. Банк требует определенных
гарантий от своих заемщиков, как правило, правительственных.
Агентство США по международному развитию (АМР) - национальная правительственна
организация, оказывающая помощь странам с переходной экономикой, в основном
на безвозмездной основе. В период с 1994 по 1997 годы АМР осуществляло ряд
крупных экологических проектов в России, включая охрану лесов на Дальнем Востоке,
снижение атмосферного загрязнения в городах Волгограде и Нижнем Тагиле, разработку
основ устойчивого развития в г.Новгороде. Вопросы экологической политики и
экономики в рамках проекта АМР разрабатывал Гарвардский институт международного
развития. Совместная российско-американская Комиссия по экономическому и технологическому
сотрудничеству рассматривала вопросы загрязнения свинцом окружающей среды
и установления ответственности за прошлый экологический ущерб при приватизации.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) - оказывает
консультативную помощь, проводит исследования, способствующие развитию рыночных
отношений в странах бывшего СССР. ОЭСР готовит регулярные обзоры достижений
в области охраны окружающей среды. Со странами СНГ непосредственно связан
Директорат по охране окружающей среды при Департаменте стран - не членов ОЭСР.
В состав Директората входит специальная комиссия по выполнению Программы действий
по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы. Эта комисси
координирует процесс разработки и выполнения НПДООС в этих странах, включа
страны бывшего СССР.
Комитет по подготовке проектов (КПП). Основной целью КПП является выявление
первоочередных природоохранных проектов в странах Центральной и Восточной
Европы и в том числе бывшего СССР, содействие их финансированию через организацию
инвестиций, оказание каталитического воздействия и использование проектов
в качестве показательных примеров. КПП помогает подбирать и финансировать
первоочередные экологические проекты. Его деятельность строится на принципах,
заложенных в Программе действий по охране окружающей среды для Центральной
и Восточной Европы, одобренной на Конференции Министров "Окружающая среда
для Европы" (г.Люцерн, апрель 1993 г.). В число проектов КПП включаются инвестиционные
проекты, которые финансируют совместно два донора или более и/или международные
финансовые организации (исключение составляют двусторонние программы).
Донорская помощь оказывается странами-донорами (Дания, Швейцария, Нидерланды,
Швеция, Австрия и др.) в виде приглашения экспертов и оплаты консультационных
услуг, научно-технической поддержки, создания информационных баз данных, распространени
информации, передачи опыта развитых стран, проведения целевых семинаров, "круглых
столов".
Таким образом, перечень существующих и потенциально возможных источников
финансирования природоохранной деятельности включает:
внутренние источники финансировани
- государственный бюджет (федеральный, региональный, муниципальный);
- экологические фонды;
- собственные средства предприятий;
- фонды отраслевых министерств;
- коммерческие займы банков;
- инвестиционные венчурные фонды;
- платежи за природные ресурсы.
внешние источники финансировани
- международные организации;
- двусторонние соглашения;
- международные финансовые институты.
4.3 Вовлечение заинтересованных сторон населения и регионов
в процесс разработки и реализации НПДООС и РПДООС
Роль неправительственных организаций в разработке и реализации НПДООС
Роль общественности в решении важнейших проблем, связанных с окружающей
средой и устойчивым развитием, общепризнанна. Предоставляя информацию и мнени
независимых экспертов, предлагая альтернативные варианты, неправительственный
сектор вносит важный вклад в природоохранную деятельность.
Неправительственные организации как активная сила, выступающая за сохранение
окружающей среды, должны поддерживать НПДООС как важный инструмент для улучшени
экологической ситуации, и добиваться решения наиболее острых экологических
проблем, разработки и реализации эффективной экологической политики, совершенствовани
институциональных отношений. Кроме того, неправительственные организации могут
использовать процесс разработки НПДООС как средство налаживания межсекторального
сотрудничества.
В связи с этим необходимо максимально вовлекать неправительственные организации
в разработку и реализацию НПДООС.
Направления участия неправительственных организаций в реализации НПДООС:
- обеспечивать общественную поддержку НПДООС, распространяя информацию
в регионах и в средствах массовой информации;
- разрабатывать конкретные проекты и осуществлять контроль за выполнением;
- оказывать содействие в выполнении НПДООС.
В НПДООС включаются мероприятия, осуществляемые государственными органами.
Между тем, ряд неправительственных организаций имеет высокий профессиональный
уровень, достаточный для участия в программах по сохранению биоразнообразия,
экологического образования, распространения информации, экологической экспертизы
и т.д.
4.4. Информационное сопровождение и обработка данных
для оценки выполнения НПДООС
Информационное обеспечение является одним из условий успешного выполнени
НПДООС, позволяя контролировать реализацию поставленных задач и изменени
в состоянии окружающей среды.
Мониторинг осуществляется по двум основным направлениям: мониторинг качества
окружающей среды и мониторинг природоохранных действий. Поэтому информаци
должна быть систематизирована по двум направлениям: отражать состояние окружающей
среды и действия по реализации НПДООС. Поскольку в нем поставлены первоочередные
задачи в области охраны атмосферы и водных ресурсов, то необходим постоянный
мониторинг изменения состояния водного и воздушного бассейнов. Информаци
должна отражать результаты природоохранной деятельности на предприятиях наиболее
загрязняющих отраслей.
Мониторинг позволяет оценить результаты природоохранных действий. Объекты
плана (отрасли промышленности, сельское хозяйство, транспорт и др.) вовлечены
как в формирование экологической политики и приоритетных действий, в постановку
целей, так и в мониторинг выполнения поставленных целей.
Система показателей имеет большое значение для мониторинга и оценки выполнени
НПДООС. Показатели должны быть представительны, емки по содержанию, малочисленны.
Данные принципы обеспечивают при минимальных затратах наглядность, простоту
и доступность анализа. Отслеживается ограниченный набор приоритетных показателей
в противоположность действующему принципу мониторинга - сбору максимального
количества показателей. Для принятия решений по ходу выполнения приоритетных
задач национального плана, корректировки действий, выработки политики требуетс
строго лимитированный набор приоритетных показателей. Для контроля за ходом
выполнения НПДООС используются четыре типа показателей: экологические, гигиенические,
экономические, социальные. Прогрессивным направлением в мониторинге являетс
выбор показателей, связывающих воедино социально-экономические причины экологических
проблем и результаты загрязнения окружающей среды в физическом выражении.
Так, воздействие транспорта на окружающую среду может контролироваться биологическим
показателем состояния деревьев, который позволяет следить за долгосрочными
эффектами. Социально-экономические показатели (например, объемы продаж бензина
со свинцовыми добавками) позволяют получить ежемесячные оценки, отслежива
причины процесса. Сравнение динамики производства и динамики загрязнения окружающей
среды позволяет выявлять основные причины экологических изменений. Объединение
экологических и социально-экономических показателей в единую систему соответствует
современным направлениям корректировки национальных счетов и представляет
собой важный инструмент реализации природоохранной политики.
К экологическим и гигиеническим показателям относятся:
- валовые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, необходимость снижени
которых определена в числе приоритетов;
- превышение ПДК по загрязняющим веществам в населенных пунктах, включенных
в приоритетный список;
- объем неочищенных сточных вод, сбрасываемых в водоемы;
- содержание загрязняющих веществ в сточных водах, необходимость снижени
которых определена в числе приоритетов;
- комплексные интегральные индикаторы состояния окружающей среды (по
отдельным средам);
- площадь особо охраняемых природных территорий (в % от общей территории).
К экономическим показателям относятся:
- производство промышленной продукции по объектам, включенным в перечень
приоритетных действий;
- производство сельскохозяйственной продукции по регионам, включенным
в приоритетный список;
- производство бензина со свинцовыми добавками.
К социальным показателям относятся:
- население, проживающее в населенных пунктах с неблагоприятной обстановкой;
- доля населения, обслуживаемого системами водопровода и канализации
в выделенных Планом регионах.
Показатели суммируются по средам (воздух, вода, продовольствие, биоразнообразие)
и по объектам (отрасли и регионы из приоритетного перечня).
Информация, представленная в двух разрезах, характеризует выполнение
задач и реализацию Плана объектами действий. Для отражения текущей результативности
осуществляемых природоохранных действий наиболее важны индекс загрязнени
атмосферы и приведенный сброс загрязненных вод в водные объекты. Использование
интегральных показателей загрязнения атмосферы и воды позволяет сравнить состояние
окружающей природной среды за период выполнения НПДООС (1999-2001 гг.). Показатели,
характеризующие реализацию Плана объектами действий, также фиксируют изменение
выбросов и сбросов, однако не в агрегированной форме. Напротив, для каждой
отрасли или региона выбираются ключевые показатели, отражающие наиболее значимые
вредные ингредиенты. Динамика поступления ключевого для каждого объекта загрязняющего
вещества сопоставляется с динамикой производства за соответствующий период
времени. Так, для энергетики важными показателями являются выбросы сернистого
ангидрида, оксидов азота, оксидов углерода, взвешенных веществ в сравнении
с показателем производства электроэнергии. Сопоставление ежегодных показателей
выбросов с намеченными в результате осуществления приоритетных мероприятий
выбросами позволяет оценить степень выполнения планов в этой отрасли.
Ответственные за сбор информации по всей цепи ее прохождения должны быть
четко определены. 'Обеспеченность техникой, оборудованием, едиными методиками
измерения, квалифицированными кадрами является необходимым условием организации
мониторинга. Ответственными, за информационное обеспечение являются: Госкомэкологи
России, МПР России, Миннауки России, Госкомзем России, Росгидромет, Рослесхоз,
Минсельхозпрод России, Минздрав России, Госкомстат России. Вся собранная информаци
поступает в Госкомэкологию России для анализа и обобщения.
Выделяется ряд направлений деятельности Госкомэкологии России в использовании
информации.
Основное направление - использование информации в качестве инструмента
проведения политики, анализа выполнения НПДООС и выработки дальнейших действий.
Второе направление - использование информации для связей с общественностью
и обязательное информирование общественности об осуществлении НПДООС и планируемой
политики.
Третье направление - использование информации для контактов и взаимодействи
с участниками реализации НПДООС. Обеспечение специальной информацией (в том
числе, по направлениям политики, по малоотходным, энерго- и ресурсосберегающим
технологиям, альтернативным источникам энергии, передовой агротехнике, утилизации
отходов, обмену опытом и результатами работы) объектов плана является механизмом
реализации Плана.
Четвертое направление - регулярный обмен информацией с региональными
властями, ответственными за выполнение большей части НПДООС, предоставление
информации международным организациям.
Приложение 1
Критерии выбора приоритетных направлений решени
экологических проблем
i. Влияние загрязнения окружающей среды и мероприятий по его
снижению на денежную оценку стоимости человеческого капитала
ii. Влияние загрязнения окружающей среды и мер по его снижению
(предотвращению) на денежную оценку стоимости произведенных
активов (основных фондов и жилья)
iii. Ущерб от деградации природной среды и предотвращенный ущерб от
мероприятий по ее сохранению
Рекомендации по отбору инвестиционных природоохранных проектов на
основе балльных оценок
Таблица 1. Шкала балльных оценок факторов, влияющих на
эффективность инвестиционных проектов в рамках РПОИ
В общем случае критерии отбора мероприятий, возможных действий применяютс
тогда, когда необходимо распределить ограниченные ресурсы для использовани
их наилучшим образом. При их разработке приходится ориентироваться, с одной
стороны, на сложившийся уровень финансирования природоохранной деятельности
за счет средств экологических фондов, предприятий и бюджетов, а с другой стороны,
на нахождение новых источников и возможностей финансирования. Эти обстоятельства
влияют на выбор самих критериев приоритетности.
В качестве критериев отбора мероприятий для включения в НПДООС целесообразно
использовать три группы критериев, рассмотренных в разделе iii (3.1):
- требования максимального достижения целей плана (критерии соответствия);
- требования максимальной эффективности намечаемых действий (критерии
эффективности);
- критерии осуществимости.
Применение критериев первой группы предполагает анализ соответствия результатов
или последствий осуществляемых мероприятий целям НПДООС (преимущественно на
качественном уровне в силу отсутствия определенного количественного выражени
самих целей, очевидных трудностей измерения конкретных вкладов программ и
других мероприятий в достижение общих целей плана).
Мероприятия инвестиционного характера, прежде всего, отдельные проекты
в составе программ должны быть "просеяны" через критерии второй группы, они
могут быть подразделены (рис.1) на три подгруппы:
+-------------------------------------+
|требования максимальной эффективности|
| намечаемых действий |
| (критерии эффективности) |
+-----------------+-------------------+
+----------------+-----++----------+-----------++------+----------------+
| максимальное || минимизация || максимизация |
|улучшение показателей,|| экономического ущерба||эффекта от мероприятий|
| характеризующих || от загрязнения ||по сохранению биоразно-|
| состояние здоровья ||окружающей природной ||образия или минимизация|
| населения || среды или издержек ||негативного воздействия|
| || на осуществление || на биоразнообразие |
| || мероприятий || |
+----------------------++----------------------++-----------------------+
Рис.1
Поскольку мероприятия в состав НПДООС целесообразно отбирать с использованием
трех групп критериев, задача является многокритериальной, что предполагает
особые процедуры ее решения. В силу того, что среди критериев есть как качественные,
так и количественные, указанная процедура должна проходить в несколько этапов.
На первом этапе целесообразно проводить отбор по качественным критериям,
то есть по критериям соответствия (критерии первой группы). Это означает выделение
направлений деятельности и мероприятий, результаты которых должны соответствовать
целям РПДООС. На последующих этапах следует оценивать предварительно отобранные
мероприятия по количественным и качественным критериям из второй группы. При
этом нужно учитывать значимость этих критериев. Далее, любое отобранное мероприятие
(прошедшее через "сито" двух групп критериев) должно быть проверено по критерию
осуществимости (хотя уже изначально при выработке предложений по мероприятиям
их осуществимость должна предусматриваться). Однако на заключительном этапе,
при принятии окончательного решения о включении мероприятия в план, необходима
проверка его осуществимости по следующим основным позициям:
- отсутствие правовых и институциональных препятствий к осуществлению
мероприятия (проекта, программы);
- техническая осуществимость в соответствующие плану сроки;
- наличие реальных источников, средств и механизмов финансирования;
- наличие исполнителей;
- достаточный уровень подготовленности обосновывающих материалов по мероприятию,
проекту.
Методическим инструментом для проведения первого этапа отбора мероприятий
может служить следующая матрица:
Оценки соответствия мероприятий целям НПДООС
+-------------+---------------+---------------+---------+---------------+
| Цели/ | Цель 1 | Цель 2 | Цель i | Цель n |
| Мероприятия |Максимальное |Минимизация | |Максимизация |
| |улучшение пока-|экономического | |эффекта от ме-|
| |зателей, харак-|ущерба от заг-| |роприятий по|
| |теризующих сос-|рязнения окру-| |сохранению био-|
| |тояние здоровья|жающей среды| |разнообразия |
| |населения |или издержек на| |или минимизация|
| | |осуществление | |негативного |
| | |мероприятий | |воздействия на|
| | | | |биоразнообразие|
+-------------+---------------+---------------+---------+---------------+
|Мероприятие 1| | | | |
+-------------+---------------+---------------+---------+---------------+
|Мероприятие 2| | | | |
+-------------+---------------+---------------+---------+---------------+
|Мероприятие j| | |Оценка ij| |
+-------------+---------------+---------------+---------+---------------+
|Мероприятие l| | | | |
+-------------+---------------+---------------+---------+---------------+
В клетки этой матрицы помещаются экспертные оценки соответствия результатов
осуществления i-го мероприятия j-ой цели плана. Соответствие мероприятия цели
может быть обозначено "+", а несоответствие - знаком "-". После заполнени
такой матрицы упомянутыми оценками кандидатами на включение в план оказываютс
мероприятия, имеющие наибольшее число положительных оценок.
Приведенная матрица может быть использована также и на последующих этапах
отбора мероприятий и формирования плана. Для этого ее следует дополнить столбцами
(справа), содержащими количественные и качественные характеристики мероприятий,
позволяющие произвести отбор по критериям эффективности. Естественно, рассматриватьс
будут уже лишь те мероприятия, которые прошли предварительный отбор по критериям
соответствия.
Критерии могут уточняться по мере проведения процедуры выбора приоритетов
на основе этих критериев. Следует отметить, что выбор критериев и приоритетов
на их основе, являясь весьма сложной и, в определенной мере, субъективной
процедурой, может не всегда подчиняться формальной схеме, а исходить из ряда
общих принципов. Прежде всего, это относится к критериям первой группы - критериям
соответствия.
Два критерия второй группы: максимизация показателей, характеризующих
состояние здоровья населения страны; минимизация экономического ущерба от
загрязнения окружающей природной среды; (сохранение биоразнообразия окружающей
природной среды, как правило, выступает в качестве самостоятельного и отдельного
критерия для соответствующего круга проблем) обычно должны применяться последовательно.
Оценку по второму критерию следует осуществлять только для тех мероприятий,
которые соответствуют требованиям предыдущего критерия.
Критерий максимизации показателей, характеризующих здоровье населения,
в реальных условиях не может иметь непосредственно четкого количественного
выражения, поскольку не существует определенной ясно выраженной зависимости
между теми или иными экологическими факторами и показателями состояния здоровья,
по крайней мере в масштабах страны в целом, а также данных о доле экологического
фактора среди факторов, определяющих состояние здоровья населения.
По оценкам экспертов (в частности, Минздрава России), состояние здоровь
населения обеспечивается собственно медицинскими мероприятиями примерно на
15%. Основное же воздействие на него оказывает образ и уровень жизни человека,
включая профилактику заболеваний (социально-экономический фактор) и окружающа
природная среда (экологический фактор). В настоящее время неизвестны исследования,
которые позволили бы раздельно оценить влияние последних двух факторов, однако,
даже если они не равнозначны, воздействие экологического фактора на здоровье
населения вполне сравнимо с воздействием на него медицины. Именно это обстоятельство
служит главным обоснованием необходимости включения критерия максимизации
здоровья населения в систему критериев НПДООС, хотя и в опосредованной форме.
Исходя из известных оценок воздействия различных неблагоприятных факторов
внешней среды на состояние здоровья населения, характеристик экологического
состояния различных регионов Российской Федерации, особенностей расселени
населения страны, а также из механизмов осуществления демографических процессов,
можно утверждать, что наиболее приоритетные природоохранные мероприятия, в
наибольшей степени соответствующие рассматриваемому критерию, должны быть
сконцентрированы на подавлении факторов загрязнения атмосферы в городах с
наибольшим уровнем загрязнения, приведенных в разделе i.
Федеральные целевые программы (ФЦП) могут быть достаточно объективно
оценены только на основе оценки по указанным критериям отдельных проектов
и мероприятий, составляющих каждую из программ.
Анализ доступных материалов по ФЦП экологической направленности показывает,
что все они могут конкретно оцениваться только по критериям первой из указанных
выше групп, т.е. по соответствию целям НПДООС. Оценке их по другим критериям
- вкладу в повышение здоровья населения, предотвращенному эколого-экономическому
ущербу и сохранению биоразнообразия - препятствует неполнота характеристик
программ, включаемых в материалы, характеризующие их в целом.
Поскольку ФЦП являются в настоящее время одними из наиболее качественно
разрабатываемых документов планового характера в системе государственного
управления, базируясь на опыте их анализа, можно заключить, что применение
приведенных выше критериев включения мероприятий в НПДООС будет неизбежно
иметь качественный, экспертный характер и лишь в ограниченной мере включать
точные количественные оценки.
Методика разработки ФЦП нуждается в существенном совершенствовании -
проработке вопросов включения в программы показателей конечных результатов
осуществления программ и программных мероприятий, без чего невозможна надежна
оценка приоритетности программ на федеральном уровне, а также оценка качества
разработки самих программ как определенных документов в системе государственного
регулирования экономики.
В значительно большей степени они применимы для оценки и выбора конкретных
проектов как в составе целевых программ, так и отдельных.
Программы в целом сложно оценивать по критериям эффективности.
Конкретные направления действий, мероприятия, проекты и программы в целом
в части, направленной на снижение загрязнения атмосферы, могут быть оценены,
проранжированы на основе критерия "снижение приведенной массы выбросов на
единицу затрат". Такое ранжирование может быть проведено на стадии отбора
приоритетных проектов и мероприятий (на ближайшие 3 года) в рамках федеральных,
целевых экологических программ (подпрограмм), признанных приоритетными дл
включения их в НПДООС.
Приоритетность действий, мероприятий в сфере охраны атмосферного воздуха,
по отношению к мероприятиям по охране водных объектов, очистке питьевой воды,
охране почв и земельных ресурсов, в других сферах должна быть отражена в том,
что в рамках НПДООС следует предусмотреть выделение относительно больших объемов
финансовых средств на меры по снижению загрязнения атмосферы.
Следующим по значимости и, следовательно, по объемам выделяемых средств,
направлением деятельности является обеспечение населения чистой питьевой водой
и снижение объемов загрязнения водных объектов.
В отношении мероприятий, отобранных по критериям максимизации показателей
- характеристик состояние здоровья населения, а фактически - максимизации
снижения выбросов в атмосферу в городах с наиболее загрязненным воздухом (44
города), следует применить критерии минимизации экономического ущерба от загрязнени
окружающей природной среды с целью отбора из их числа перечня самых приоритетных
мероприятий.
Следуя методике денежной оценки национального богатства (в составе которого
выделяются 3 компонента: произведенные активы, природный капитал, человеческий
капитал) можно предложить методику подсчета экономического ущерба от загрязнени
и деградации окружающей природной среды или действия иного отрицательного
фактора.
Показатели экономической оценки ущерба окружающей природной среде могут
использоваться для ранжирования отрицательных факторов по степени их опасности,
а величина предотвращаемого ущерба может служить критерием эффективности соответствующих
проектов и мероприятий.
i. Влияние загрязнения окружающей среды и мероприятий по его снижению
на денежную оценку стоимости человеческого капитала.
Загрязнение окружающей природной среды, отрицательно сказываясь на здоровье
людей, сокращает ожидаемую продолжительность жизни, коэффициент трудоспособности
занятого населения и процент трудоспособных среди лиц, находящихся в трудоспособном
возрасте. Все это сокращает приведенную стоимость потока заработной платы
(доходов труда), которую жители страны получат в течение ожидаемой продолжительности
трудовой деятельности, то есть сокращает стоимость одного из основных компонентов
национального богатства - человеческого капитала. Учитывая, что вклад экологических
факторов в общее снижение ожидаемой продолжительности жизни и ценности человеческого
капитала России, по разным оценкам, составляет от 10% до 15%, на основе соответствующих
статистических данных (ожидаемой продолжительности жизни, коэффициента трудоспособности
занятого населения и процента трудоспособного населения среди лиц, находящихс
в трудоспособном возрасте) можно оценить общие потери человеческого капитала
по экологическим причинам.
Соответственно, могут быть оценены и показатели предотвращенного ущерба
в результате проведения мероприятий по снижению загрязнения окружающей среды,
увеличивающих экономическую оценку человеческого капитала.
ii. Влияние загрязнения окружающей среды и мер по его снижению (предотвращению)
на денежную оценку стоимости произведенных активов (основных фондов и жилья).
Лучше всего исследован вопрос об изменении стоимости недвижимости и связанной
с ней стоимости участков земли в городах в зависимости от экологического состояни
тех или иных районов города. При прочих равных условиях (удаленность, транспортна
доступность и т.п.), цены на участки земли, жилые дома и квартиры в экологически
чистых районах города могут быть в 1,5-2,0 раза выше цен на участки земли
и жилье такого же типа в экологически неблагоприятных районах города.
iii. Ущерб от деградации природной среды и предотвращенный ущерб от мероприятий
по ее сохранению.
Могут быть оценены следующие элементы:
1. Ущерб от сокращения площадей пахотных земель и пастбищ в результате
засоления, эрозии, вывода нарушенных земель, ограничений на использование
земель санитарно-защитных зон;
2. Ущерб лесам, вызванный лесными пожарами и гибелью лесов от загрязнени
атмосферы (кислотные дожди и т.п.);
3. Упущенный доход от эксплуатации рекреационного потенциала природной
среды, связанный с неблагополучным экологическим положением районов с красивыми
природными ландшафтами (например, Урал и юг Западной Сибири). Сравнивая доходы
от туризма, полученные регионами с сопоставимыми по туристической привлекательности
природными условиями, уровнем развития туристической и транспортной инфраструктуры,
можно оценить вклад экологических факторов в потери доходов от туризма.
На основе полученных оценок ущерба можно будет выделить наиболее приоритетные
меры в области охраны здоровья населения, сохранения биоразнообразия (проблемы,
связанной в основном с охраной лесов) и минимизации ущерба для экономики (т.е.
для основных фондов, недвижимости и связанных с ней участков земли, а также
сельхозугодий).
Наиболее приоритетными по данному критерию будут признаны те мероприятия,
реализация которых позволит в максимальной степени снизить или предотвратить
ущерб, то есть повысить значение экономической оценки богатства нации за счет
прироста его отдельных компонентов (человеческого и природного капитала, произведенных
активов).
Для практических целей критерии выбора приоритетных мер по сохранению
биоразнообразия могут быть представлены в упрощенном виде.
Приоритетность направлений действий по устранению опасности обеднени
отечественной флоры и фауны определяется по трем критериям:
- область распространения - с приоритетом эндемикам России;
- численность популяций растений и животных - с приоритетом крайне редким
организмам;
- таксономический статус организмов - с приоритетом видам.
Обязательное условие благополучного существования видов - охрана среды
обитания в пределах экосистем их популяций. Наибольшие практические сложности
встречает соблюдение этого условия при сохранении видов животных, так как
требуется защитить от негативного воздействия места проживания на всех стадиях
годового и суточного циклов, включая миграционные пути. Поэтому, принятию
мер по охране должна предшествовать работа по пространственно-временному изучению
популяций видов и подвидов.
Для реального проведения мероприятий по сохранению исчезающих растений
и животных требуется соблюдение нескольких условий:
- локализованность ареала вида (подвида),
- достаточная изученность экологии вида (подвида), прежде всего наличие
информации о характерных местах обитания,
- возможность наблюдения за поведением в природе,
- осуществимость самой охраны.
Исходя из перечисленных требований, в первую очередь целесообразно охранять
особо уязвимые узколокализованные виды с крайне небольшой численностью, к
ним относятся:
- группа российских видов-эндемиков,
- группа маргинальных видов-эндемиков,
- группа российских подвидов-эндемиков.
Критериями выбора приоритетных мер по сохранению видового разнообрази
призваны служить ожидаемые результаты. С этой точки зрения представляетс
желательным:
- реализовать специальную просветительскую программу и усилить меры контрол
за поведением людей, проживающих в пределах ареалов краснокнижных видов;
- провести инвентаризацию угрожаемых видов в имеющихся заказниках;
- заключить специальное соглашение об охране маргинальных видов Дальнего
Востока с Японией, Кореей и Китаем;
- организовать сотрудничество субъектов Российской Федерации по охране
общих регионально угрожаемых видов;
- издать Красную книгу России массовым тиражом;
- провести научно-практическую конференцию по статусу эндемиков России.
В связи с тем, что описанные выше подходы к оценке эффективности и отбору
природоохранных проектов, прежде всего инвестиционных, пока еще не доведены
до уровня методических рекомендаций, предлагается упрощенный вариант рекомендаций
по выбору инвестиционных проектов природоохранного характера на основе балльных
оценок.
Рекомендации по отбору инвестиционных природоохранных проектов
на основе балльных оценок
i. Общие положени
ii. Методика балльных оценок
iii. Учет поправочных коэффициентов
3.1. Экологическая приоритетность инвестиционных проектов
3.2. Возможность тиражирования технологических решений
3.3. Доля субзайма РПОИ в общей стоимости инвестиционных
проектов
iv. Учет балльных оценок
4.1. Срок окупаемости
4.2. Финансовое положение субзаемщика
4.3. Маркетинг продукции
4.4. Доля средств инвестиционных проектов в общей
стоимости основных фондов
4.5. Соответствие инвестиционных проектов программам
социально-экономического развити
4.6. Степень готовности обосновывающей документации по
инвестиционным проектам
4.7. Правовой статус субзаемщика
i. Общие положени
Целью подготовки данной методики является разработка механизма комплексной
оценки и отбора инвестиционных природоохранных проектов для финансировани
в рамках ПУОС/РПОИ.
Комплексная оценка экологических, технологических, экономических и финансовых
аспектов инвестиционных проектов позволяет выделить приоритетные и наиболее
подготовленные к реализации проекты, что обеспечит более рациональное распределение
средств, направляемых на финансирование соответствующих программ, а также
расширить возможности привлечения дополнительных финансовых ресурсов из внебюджетных
источников.
Методика комплексной оценки инвестиционных проектов может быть использована
на этапе формирования портфеля проектов второго инвестиционного экологического
займа, а также отраслевых и региональных планов действий по оздоровлению окружающей
среды. При этом набор показателей, а также значения поправочных коэффициентов,
могут быть модифицированы с учетом приоритетов, определяемых спецификой того
или иного региона, программы и т.д.
Методика балльных оценок
Методика основана на системе балльных оценок различных показателей, характеризующих
отдельные составляющие конкретного инвестиционного проекта. Система показателей
сформирована таким образом, чтобы учесть различные аспекты проекта - экологические,
экономические, организационные.
Для оценки инвестиционных проектов используются следующие показатели:
1. Экологическая приоритетность
2. Доля субзаймов РПОИ в общей стоимости проекта
3. Возможность тиражирования технологических решений
4. Срок окупаемости
5. Финансовое положение заявител
6. Маркетинг продукции
7. Доля средств инвестиционного проекта в общей стоимости основных фондов,
вводимых в результате реализации проекта
8. Соответствие инвестиционного проекта федеральным, отраслевым и региональным
программам
9. Степень подготовленности проектной документации
10. Наличие лицензий и разрешений
11. Юридический статус будущего субзаемщика
Числовому значению показателя оценки проекта либо его качественной характеристике
присваивается определенный балл (таблица 1). Сложение балльных оценок показателей
с 4 по 11 дает промежуточную сумму баллов, которая умножается на поправочный
коэффициент.
Поправочный коэффициент отражает приоритетное значение первых трех показателей
оценки инвестиционного проекта и изменяется от 1,0 до 2,0 с различным шаговым
интервалом. Например, сумма баллов по первым 8 показателям оценки инвестиционного
проекта составила 24 балла. Затем эта сумма умножается на поправочные коэффициенты:
- по первому показателю - на 1,5 (что соответствует 50% снижению выбросов
вредных веществ, приведенных в условные тонны в соответствии с классами опасности);
- по второму показателю - на 1,6 (что соответствует 40% доле субзайма
РПОИ в общей стоимости реализации проекта);
- по третьему показателю - на 1,2 (что соответствует возможности расширени
использования технологии, примененной в данном ИП до 5 раз).
Суммарная бальная оценка данного проекта составляет 69,12, что позволяет
отнести его к приемлемым для финансирования в рамках РПОИ.
Максимальная (теоретическая) величина суммарной балльной оценки составляет
264 балла. Практические расчеты, выполненные по оценке более 30 проектов из
портфеля инвестиционных проектов РПОИ, показали, что оценки для реальных проектов
могут достигать 100-110 баллов. Ранжирование проектов на основе балльных оценок
приведено ниже:
+-----------------------------------------------------------------------+
| Суммарная балльная оценка инвестиционного проекта |
+-----------------------+-----------------------+-----------------------+
| Меньше 50 баллов | от 50 до 110 балла | свыше 110 баллов |
+-----------------------+-----------------------+-----------------------+
|проекты неприемлемые|проекты, приемлемые для|наиболее благоприятные|
|для финансирования в|финансирования в рамках|проекты для финансиро-|
|рамках РПОИ |РПОИ по всем показате-|вания в рамках РПОИ |
| |лям | |
+-----------------------+-----------------------+-----------------------+
Ранжирование проектов по итоговым оценкам позволяет системно организовать
работу с проектом в соответствии с процедурами РПОИ (определять очередность
подготовки докладов по результатам детальной оценки проекта, готовить предложени
по доработке и т.д.).
iii. Учет поправочных коэффициентов
1.1. Экологическая приоритетность инвестиционных проектов
Экологическая значимость проектов определяется на основе оценки степени
снижения техногенной нагрузки на окружающую среду в результате их реализации.
Оценивается относительное (в %) снижение объемов загрязняющих выбросов (сбросов)
после реализации проекта. Для сопоставления объемов снижения по различным
ингредиентам производится проведение вредных веществ к условным тоннам в соответствии
с классами опасности. В зависимости от наличия информации расчеты снижени
нагрузки производятся в натуральных или стоимостных показателях. В случае
снижения ресурсоемкости расчет экологической значимости проекта может быть
произведен с учетом косвенного эффекта.
Соответственно, поправочные коэффициенты, присваиваемые тому или иному
инвестиционному проекту, изменяются в пределах от 1 до 2. Коэффициент 1,1
присваивается проектам, обеспечивающим снижение вредных выбросов на 10% и
ниже, далее каждый процентный пункт снижения выбросов соответствует увеличению
коэффициента на 0,01.
3.2. Возможность тиражирования технологических решений
Возможность тиражирования прогрессивных технологических решений характеризует
потенциальный экологический эффект, который может быть достигнут путем экстраполяции
эффекта от применения данной технологии в рамках отрасли, региона и т.д. Поправочные
коэффициенты, соответствующие этому показателю, изменяются в пределах от 1
до 2.
3.3. Доля субзайма РПОИ в общей стоимости инвестиционных проектов
Доля субзаймов РПОИ в общей стоимости инвестиционных проектов отражает
степень привлечения дополнительных источников финансирования. Поправочные
коэффициенты, соответствующие этому показателю, изменяются в пределах от 1
до 2.
iv. Учет балльных оценок
4.1. Срок окупаемости
Срок окупаемости инвестиционных проектов (оценка от 0 до 5 баллов) позволяет
судить об экономической эффективности инвестиций. Для балльной оценки приняты
параметры, которые соответствуют условиям предоставления субзайма РПОИ (погашение
субзайма РПОИ - до 8 лет), а также принятым в мировой практике показателям
окупаемости (к быстроокупаемым относят инвестиционные проекты со сроком окупаемости
до 4 лет).
4.2. Финансовое положение субзаемщика
Финансовое положение субзаемщика в значительной мере влияет на оценку
возможностей возврата субзайма РПОИ. Показатель оценивается в баллах в пределах
от 0 до 7 и устанавливается экспертно на основании анализа финансовой отчетности
предприятия.
4.3. Маркетинг продукции
Маркетинг продукции, производимой в результате реализации инвестиционных
проектов (оценка от 0 до 5 баллов), является одной из важнейших составляющих,
определяющих экономическую устойчивость и жизнеспособность проекта. Наивысший
балл - 5 присваивается в случае наличия предварительных заказов на весь объем
планируемой к выпуску продукции.
4.4. Доля средств инвестиционных проектов в общей стоимости основных
фондов
Доля средств инвестиционного проекта в общей стоимости основных фондов,
вводимых в результате реализации проекта (оценка от 1 до 5 баллов), характеризует
возможности "запуска" масштабных проектов в результате инвестирования средств
в объекты со значительным объемом незавершенного строительства.
4.5. Соответствие инвестиционных проектов программам социально-экономического
развити
Соответствие инвестиционных проектов федеральным, отраслевым и региональным
приоритетам (оценка от 0 до 10 баллов) отражает экологическую значимость проекта
в масштабе страны, региона, отрасли. Наивысший балл по этому показателю получают
проекты, направленные на реализацию обязательств Российской Федерации в международных
соглашениях в области охраны окружающей среды.
4.6. Степень готовности обосновывающей документации по инвестиционным
проектам
Степень готовности обосновывающей документации определяется двумя показателями:
- наличие бизнес-плана, обоснования инвестиционного проекта и т.д. -
оценка от 1 до 5 баллов;
- наличие необходимых лицензий и разрешений, связанных с ведением основной
и природоохранной деятельности - оценка от 0 до 4 баллов.
4.7. Правовой статус субзаемщика
Юридический статус субзаемщика характеризует правомерность намечаемой
к осуществлению хозяйственной деятельности, а также возможности заявител
по организации управления реализацией инвестиционных проектов (оценка от 1
до 3 баллов).
Таблица 1
Шкала балльных оценок факторов, влияющих на эффективность
инвестиционных проектов в рамках РПОИ
+-----------------------------------------------------------------------+
| Наименование показателя |
+-----------------------------------------------------------------------+
| Срок окупаемости |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|свыше 7 лет|от 6 до 7 лет|от 4 до 6 лет| до 4 лет | | |
| 0 | 2 | 3 | 5 | | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Финансовое положение субзаемщика |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Неблагопри-| Неустойчивое| Удовлетвори-| Устойчивое| | |
| ятное | | тельное | | | |
| 0 | 2 | 5 | 7 | | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Маркетинг продукции |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Товар не|Сбыт продук-|Проведены |Имеются за-|Имеются | |
|имеет дос-|ции прогнози-|маркетинговые|казы на 75%|заказы на| |
|таточного |руется, но не|исследования,|продукции |весь объем| |
|спроса на|подтвержден |подтверждаю- | |товарной | |
|рынке |надежными |щие устойчи-| |продукции | |
| |данными |вый спрос на| | | |
| | |продукцию | | | |
| 0 | 1 | 3 | 4 | 5 | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
+-----------------------------------------------------------------------+
| Доля средств в общей стоимости основных фондов, вводимых |
| в результате реализации проекта |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| 100% | св. 80% | св. 60% | св. 40% | св. 20% | |
| 0 | 2 | 4 | | | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Итого промежуточная сумма баллов |
+-----------------------------------------------------------------------+
| Поправочные коэффициенты, учитывающие долю субзаймов РПОИ |
| в общей стоимости проекта, |
| степень уменьшения загрязнения окружающей среды, |
| возможность тиражирования решений |
+-----------------------------------------------------------------------+
| Доля субзаймов РПОИ в общей стоимости проекта (К1) |
| (каждый процентный пункт = 0,02) |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| 70% | 60% | 50% | 40% | 30% | 20% |
| 1,0 | 1,2 | 1,4 | 1,6 | 1,8 | 2,0 |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Экологическая значимость (К2) (каждый процентный пункт = 0,01) |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Снижение | | | | | |
| выбросов | 20% | 30% | 40% | 50% | и т.д. |
| до 10% | | | | | |
| 14 | 1,2 | 1,3 | 1,4 | 1,5 | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Возможность тиражирования прогрессивных технологических решений (КЗ) |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Технология |Возможно рас-| | | | |
|не подлежит|ширение ис-| | | | |
|тиражирова-|пользования | | | | |
|нию в силу|по аналогич-| | | | |
|единичности|ной схеме | | | | |
|применения;| до 5 paз | до 10 раз |до 100 раз | до 1000 | свыше |
|технологи- | | | | раз |1000 раз|
|ческий про-| | | | | |
|цесс уже| | | | | |
|распростра-| | | | | |
|нен на дру-| | | | | |
|гих объек-| | | | | |
|тах | | | | | |
| 1,0 | 1,2 | 1,4 | 1,6 | 1,8 | 2,0 |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Всего: промежуточная сумма х k1 x k2 x КЗ = суммарный балл |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Соответствие проекта федеральным, отраслевым и региональным |
| приоритетам |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Не входит в|Проект под-|Проект входит|Проект вхо-|Проект | |
|состав |держивается |в состав от-|дит в сос-|направлен | |
|программ; о|органами ис-|раслевой или|тав феде-|на реали-| |
|поддержке |полнительной |региональной |ральной, |зацию меж-| |
|проекта со|власти регио-|программы |президентс-|дународных| |
|стороны ад-|на | |кой прог-|соглашений| |
|министрации| | |раммы |Российской| |
|региона не| | | |Федерации | |
|заявлено | | | |в области| |
| | | | |охраны | |
| | | | |среды | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| 0 | 2 | 4 | 6 | 10 | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Степень подготовленности проектной документации |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Предвapи- |Пoдгoтoвлен |Имеются тех-|Подготовле-|Имеется | |
|тeльнaя |бизнес-план |нические и|но обосно-|вся необ-| |
|проработка | |экономические|вание про-|ходимая | |
| | |обоснования |екта по|документа-| |
| | | |формату |ция | |
| | | |РПОИ | | |
| | | | | | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Юридический статус субзаемщика |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Вновь соз-|Самостоятель-|Самостоятель-| | | |
|даваемая |ное юридичес-|ное юридичес-| | | |
|компания, |кое лицо с|кое лицо с| | | |
|консорциум |опытом работы|опытом работы| | | |
|и т.д. |до 5 лет |свыше 5 лет | | | |
| 1 | 2 | 3 | | | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
| Получение лицензий и разрешений |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
|Необходимы |Требуется по-|Основные не-| | | |
|разрешения |лучение ли-|обходимые | | | |
|на основную|цензий, свя-|разрешения | | | |
|деятель- |занных с при-|имеются | | | |
|ность в ка-|родопользова-| | | | |
|честве юри-|нием | | | | |
|дического | | | | | |
|лица | | | | | |
+-----------+-------------+-------------+-----------+----------+--------+
Приложение 2
Перечень многосторонних международных конвенций и соглашений
в области охраны окружающей среды
+-------------------------------------------------------+---------------+
|1. Международная конвенция по регулированию китобойного|Ратифицирована |
|промысла (1946 г.) | в 1948 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|2. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих меж-|Ратифицирована |
|дународное значение, главным образом, в качестве мес-|в 1976 г. |
|тообитаний водоплавающих птиц (1971 г., Рамсарская кон-| |
|венция) | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|3. Конвенция по предотвращению загрязнения моря сброса-|Ратифицирована |
|ми отходов и другие материалов (с поправками) (1972 г.,|в 1976 г. |
|Лондонская конвенция) | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|4. Конвенция о международной торговле видами дикой фау-|Ратифицирована |
|ны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения,|в 1976 г. |
|(1973 г., СИТЕС) | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|5. Соглашение о сохранении белых медведей (1973 г.) |Подписано в|
| |1976 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|6. Конвенция о защите морской среды района Балтийского|Принята в 1980|
|моря (1974 г., ХЕЛКОМ) |г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|7. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на|Ратифицирована |
|большие расстояния (1979 г.) |в 1980 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|8. Протокол 1985 г. о сокращении выбросов серы или их|Принят в 1986|
|трансграничных потоков по меньшей мере на 30 процентов|г. |
|к Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении возду-| |
|ха на большие расстояния | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|9. Венская Конвенция об охране озонового слоя (1985 г.)|Принята в 1986|
| |г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|10. Монреальский протокол по веществам, разрушающим|Принят в 1988|
|озоновый слой (1987 г.) |г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|11. Конвенция об охране всемирного культурного и при-|Ратифицирована |
|родного наследия 1972 г. (в части вопросов, относящихся|в 1989 г. |
|к объектам природного наследия) | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|12. Протокол 1988 г. об ограничении выбросов окислов|Принят в 1989|
|азота или их трансграничных потоков к Конвенции 1979 г.|г. |
|о трансграничном загрязнении воздуха на большие рассто-| |
|яния | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|13. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду|Подписана в|
|в трансграничном контексте (1991 г., Эспо конвенция) |1991 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|14. Конвенция (Соглашение) по охране и использованию|Принята в 1993|
|трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.)|г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|15. Конвенция по защите Черного моря от загрязнения|Ратифицирована |
|(1992 г., Бухарестская конвенция) |в 1993 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|16. Рамочная конвенция ООН об изменении климата |Ратифицирована |
|(1992 г.) |в 1994 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|17. Протокол к Конвенций 1979 г. о трансграничном заг-|Подписан в 1994|
|рязнении воздуха на большие расстояние относительно|г. |
|дальнейшего сокращения выбросов серы (1994 г.) | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|18. Конвенция о трансграничном воздействии промышленных|Ратифицирована |
|аварий (1992 г.) |в 1994 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|19. Базельская Конвенция о контроле за трансграничной|Ратифицирована |
|перевозкой опасных отходов и их удалением (1989 г.) |в 1995 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|20. Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.) |Ратифицирована |
| |в 1995 г. |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|21. Конвенция по защите морской среды района Балтийско-|Одобрена 1998|
|го моря (1992 г.) |г., в силу не|
| |вступила |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|22. Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных|Наблюдатель |
|сред обитания в Европе (1979 г.) | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|23. Конвенция об охране мигрирующих видов диких живот-|Наблюдатель |
|ных (1979 г., Боннская конвенция) | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|24. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием (1994 г.) |Наблюдатель |
+-------------------------------------------------------+---------------+
|25. Конвенция о доступе к информации, участии общест-|Наблюдатель |
|венности в процессе принятия решений и доступе к право-| |
|судию по вопросам, касающимся окружающей среды (1998| |
|г.) | |
+-------------------------------------------------------+---------------+
Приложение 3
Рекомендации по разработке регионального плана действий
по охране окружающей среды (РПДООС)
i. Организация разработки РПДООС
ii. Этапы разработки РПДООС
Этап i
Этап ii
i. Организация разработки РПДООС
Для разработки РПДООС целесообразно сформировать специальную Комиссию,
в состав которой должны быть включены:
- соответствующие подразделения и представители руководящих органов власти
субъекта Российской Федерации;
- территориальные подразделения федеральных органов власти, специально
уполномоченных в области охраны окружающей среды и управления использованием
природных ресурсов;
- крупные промышленные предприятия и другие хозяйствующие субъекты, оказывающие
значительное негативное воздействие на окружающую среду;
- представители местных органов власти муниципальных образований с наиболее
неблагоприятной экологической ситуацией;
- экологический фонд субъекта Российской Федерации и местные фонды, фонды
воспроизводства природных ресурсов;
- ученые и специалисты (местные и привлеченные) в различных областях
охраны окружающей среды и природопользования;
- представители неправительственных экологических и других заинтересованных
организаций;
- коммерческие банки;
- представители средств массовой информации.
Ведущая роль в разработке РПДООС может принадлежать комитету по охране
окружающей среды субъекта Российской Федерации, администрации субъекта Российской
Федерации, другому субъекту природоохранной деятельности. Наиболее перспективным
направлением представляется усиление роли органов власти субъекта Российской
Федерации в инициировании, подготовке и последующей реализации РПДООС при
сохранении ведущей роли комитета по охране окружающей среды в профессиональном
отношении.
Вовлечение в процесс разработки РПДООС указанных целевых групп должно
обеспечить выбор приоритетных направлений действий с учетом различий в интересах,
реальных возможностей их реализации, создать условия для концентрации сил
и средств на согласованных мероприятиях.
ii. Этапы разработки РПДООС
Разработка РПДООС происходит в два этапа.
Этап 1. В первом этапе определяются примерные (предварительные) или точные
(если возможно) сроки выполнения РПДООС и готовятся исходные методологические
материалы:
1. Предварительная структура РПДООС.
2. Предварительная формулировка целей и задач РПДООС: кратко-, средне-
и долгосрочных (в зависимости от планового периода).
3. Предложения по критериям ранжирования экологических проблем и выбора
приоритетных направлений и мероприятий по их решению.
4. Предварительные расчетные и экспертные оценки приоритетных экологических
проблем и направлений их решения.
5. Технические задания по разработке РПДООС и его разделов на основе
предварительной структуры, подготавливаемые для тематических рабочих групп.
Рекомендации по сбору и обработке информации в ходе разработки РПДООС.
6. Рекомендации по ресурсному обеспечению процесса подготовки и реализации
РПДООС.
Для подготовки указанных исходных материалов и руководства тематическими
рабочими группами целесообразно сформировать координационную группу. В состав
этой группы включаются представители основных участников разработки РПДООС,
специалисты в области охраны окружающей среды, управления природопользованием,
здравоохранения, по организации работы в группах.
1. В качестве примерной структуры РПДООС может быть рекомендована следующая:
Введение.
Формулировка целей и задач РПДООС
Раздел 1. Анализ состояния и тенденций изменения экологической ситуации
на территории субъекта Российской Федерации
1.1. Основные экологические проблемы по средам, видам и источникам воздействи
1.1.1. Атмосферный воздух. Состояние в территориальном разрезе, основные
проблемы и источники загрязнени
1.1.2. Водные объекты. Состояние, основные проблемы и источники загрязнени
1.1.3. Земли и почвы. Состояние, основные проблемы и источники их возникновени
1.1.4. Леса, животный и растительный мир. Состояние, основные проблемы
и источники их возникновени
1.1.5. Недра и минеральные ресурсы. Основные экологические проблемы,
связанные с природопользованием
1.1.6. Радиационное воздействие на окружающую природную среду
1.2. Обоснование критериев ранжирования экологических проблем по степени
опасности. Выявление наиболее экологически неблагополучных территорий, зон
и их ранжирование по степени опасности экологической обстановки
1.3. Выявление наиболее значительных источников возникновения экологических
проблем (промышленных предприятий, свалок отходов и т.д.) и их ранжирование
Раздел 2. Анализ проблем управления охраной окружающей среды и природопользованием
на уровне субъекта Российской Федерации и на местном уровне
2.1. Анализ структуры и в целом системы управлени
2.2. Анализ качества информационного обеспечения лиц, принимающих решени
2.3. Проблемы экономического и финансового механизмов охраны окружающей
среды
2.4. Недостатки нормативного правового обеспечения природоохранной деятельности
Раздел 3. Определение приоритетных направлений решения основных экологических
проблем
3.1.Обоснование критериев выбора приоритетных направлений природоохранной
деятельности
3.2. Процедура выбора приоритетных направлений природоохранной деятельности
и конкретных мероприятий с учетом интересов различных целевых групп
3.3. Приоритетные природоохранные мероприяти
3.3.1. Охрана воздушного бассейна
3.3.2. Охрана водных объектов
3.3.3. Обращение с отходами
3.3.4. Обеспечение воспроизводства возобновляемых природных ресурсов
3.3.5. Обеспечение радиационной безопасности
3.4. Приоритетные меры по совершенствованию системы управления природоохранной
деятельностью и экологической политики в целом на территории субъекта Российской
Федерации
3.4.1. Улучшение межведомственной координации
3.4.2. Обеспечение эффективного взаимодействия местных органов самоуправлени
с органами власти субъекта Российской Федерации
3.4.3. Совершенствование системы государственного экологического контроля,
мониторинга и экологической экспертизы
3.4.4. Развитие экономических и финансовых инструментов
3.4.5. Развитие нормативной правовой базы
3.4.6. Развитие системы экологического образования, просвещения, воспитания,
обеспечение доступности экологической информации
3.4.7. Обеспечение участия неправительственных организаций в принятии
решений по вопросам охраны окружающей среды
Раздел 4. Механизм реализации РПДООС
4.1. Взаимодействие различных органов власти и вовлечение различных общественных
сил в процесс реализации РПДООС
4.2. Правовой механизм закрепления взаимных прав и обязанностей участниками
реализации РПДООС
4.3. Механизм финансового обеспечения выполнения РПДООС
4.4. Порядок отчетности и контроля за выполнением РПДООС
4.5. Механизм корректировки РПДООС в зависимости от хода его реализации
и появления новой информации
2. Предварительная формулировка целей РПДООС: кратко-, средне- и долгосрочных
(в зависимости от планового периода)
Цель экологической политики - желаемая исходя из намерений субъекта экологической
политики и планирования и достижимая на модельном уровне состояние системы
(объекта).
Задачи (в рамках РПДООС) - действия, меры, которые должны быть предприняты
для достижения целей.
1. Цели общего порядка (пример):
1) в кратко- и среднесрочном периоде:
- значительное снижение ущерба окружающей среде (загрязнения атмосферы
населенных пунктов, водных объектов, питьевой воды, продуктов питания);
- обоснование (разработка, формирование) механизмов (экономических, организационных,
нормативных и правовых), обеспечивающих рационализацию природопользовани
и последовательное снижение воздействия на окружающую среду.
2) в долгосрочном периоде:
- улучшение здоровья населения;
- обеспечение последовательного процесса рационализации природопользовани
и снижения воздействия на окружающую среду до безопасного уровня в результате
внедрения разработанных экономических, организационных, нормативных правовых
и других механизмов и осуществления инвестиционных проектов и других мер.
В рамках общей цели "значительное снижение ущерба окружающей среде" в
ходе разработки РПДООС должны быть впоследствии определены более детальные
цели по снижению конкретных видов воздействия за определенный период времени.
Например, снижение выбросов загрязняющего вещества "x" на 20% за 5 лет.
2. Задачи (пример):
1) в кратко- и среднесрочном периодах:
- обоснование и реализация конкретных мероприятий, направленных на значительное
снижение воздействия на окружающую среду (экологического ущерба), за счет
решения (полностью или частично) наиболее острых, как правило, локальных экологических
проблем, связанных с отдельными источниками экологической опасности (предприятиями,
цехами, источниками питьевого водоснабжения, другими источниками экологической
опасности), мероприятий по снижению экологического риска (вероятности и тяжести
последствий техногенных катастроф), а также развитие системы экологического
образования, широкое вовлечение населения в процессы принятия и реализации
мер природоохранного характера;
- определение важнейших направлений природоохранной деятельности, нацеленных
на решение экологических проблем региона в долгосрочном периоде наиболее эффективными
способами, включая:
- совершенствование техники и технологических процессов, организации
производства, обеспечение необходимым природоохранным оборудованием;
- структурную перестройку экономики региона на основе критериев эколого-экономической
эффективности;
- обеспечение экологической безопасности вновь принимаемых хозяйственных
решений;
- совершенствование экономического механизма природопользования;
- совершенствование организационной структуры регулирования;
- природопользование в регионе;
- совершенствование нормативной правовой базы охраны окружающей среды
и природопользования;
- совершенствование информационной системы в части данных о состоянии
окружающей среды;
- улучшение контроля (системы мониторинга) за состоянием окружающей среды
и здоровья населения и совершенствование информационной системы природопользовани
в целом.
2) в долгосрочном периоде:
- обеспечение экологической безопасности вновь принимаемых хозяйственных
решений;
- совершенствование экономического механизма природопользования: решение
вопросов собственности на природные ресурсы, экономическая оценка природных
ресурсов и постепенное повышение платежей за природопользование до уровня,
соответствующего их экономической оценке;
- совершенствование организационной структуры регулирования природопользовани
в регионе, уточнение функций и полномочий различных органов власти на региональном
уровне;
- структурную перестройку экономики региона на основе критериев эколого-экономической
эффективности;
- совершенствование нормативной правовой базы охраны окружающей среды
и природопользования, в том числе системы разрешений (лимитов) на выбросы,
сбросы, размещение отходов;
- улучшение контроля (системы мониторинга) за состоянием окружающей среды
и здоровья населения;
- формирование системы комплексных территориальных кадастров природных
ресурсов;
- развитие системы экологического образования, формирование общественных
экологических потребностей и спроса;
- формирование "экологической отрасли", включая предприятия по производству
экологических услуг и продукции, подготовку кадров для "отрасли";
- совершенствование техники и технологических процессов, организации
производства, обеспечение необходимым природоохранным оборудованием.
Перечисленные общие формулировки задач в ходе разработки РПДООС, в процессе
определения приоритетных направлений деятельности и мероприятий по охране
окружающей среды приобретают форму конкретных мер, инструментов, инвестиционных
проектов с соответствующими сроками осуществления, затратами, с определением
ответственных за реализацию.
3. Предложения по критериям ранжирования экологических проблем и выбора
приоритетных направлений и мероприятий по их решению
В общем случае критерий выбора представляет собой определенное правило
выбора, имеющее характер требования, предъявляемого к потенциально возможным
мероприятиям, действиям или любым объектам: если объект соответствует требованию,
он считается выбранным.
Критерии выбора приоритетов в любой сфере социально-экономической деятельности
отражают систему ценностей, сложившуюся в обществе и в конкретном регионе.
1). Предложения по критериям ранжирования экологических проблем.
Экологическая проблема - это несоответствие между желаемым (то есть соответствующим
существующим общественным потребностям) и фактическим экологическим состоянием
объекта (процесса).
Проблема отражает существующий или потенциальный вред (ущерб), проявляющийс
в отклонении реально сложившейся ситуации от сложившейся в обществе и конкретно
в регионе, для которого разрабатывается РПДООС, системы ценностей (охрана
здоровья, сохранение окружающей среды).
Для большинства населения опасность должна быть значима, вред должен
быть достаточно очевиден, и только в этом случае фиксируется наличие проблемы.
На сегодняшний день многие проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды,
особенно атмосферы, водных объектов, напрямую ассоциируются с ухудшением состояни
здоровья и осознаются как реальная опасность.
В то же время существует класс проблем, затрагивающих тонкие или малоизученные
механизмы биосферы, которые могут быть осознаны в качестве проблем лишь специалистами.
Важно найти способы обоснования, критерии, которые позволяли бы включать в
число приоритетных и такие проблемы.
Критерии ранжирования или отбора приоритетных экологических проблем должны
отражать степень несоответствия фактического экологического состояния (экологических
характеристик) объекта существующим нормативам, нормам, требованиям, стандартам
и т.д.
В качестве критериев отбора приоритетных экологических проблем для отдельных
сред или видов воздействия могут быть успешно использованы такие показатели
как приведенная масса или условный эколого-экономический ущерб от выбросов
(сбросов), превышающих нормативный уровень (или валовых). По этим показателям
могут быть проранжированы города и населенные пункты, крупные источники выбросов
(сбросов), водные объекты. При наличии возможностей для проведения глубоких
и достаточно дорогостоящих исследований целесообразно оценить экологический
ущерб по трем основным составляющим как потери соответственно человеческого,
природного и рукотворного (основного) капитала. Аналогами этих составляющих
или направлений, но в более общей, широкой, чем только экономическая, трактовке
являются:
- социальный ущерб, включая вред здоровью населения, изменение традиционного
образа жизни вследствие изменений в окружающей среде;
- ущерб экосистемам и природным ресурсам;
- ущерб, заключающийся в потере рыночной стоимости объектов основного
капитала.
Для сравнения между собой экологических проблем, связанных с различными
средами или видами воздействия, могут быть использованы показатели степени
превышения нормативов в совокупности с показателями, характеризующими масштаб
воздействия (количество реципиентов и интенсивность воздействия на них), или
качественные экспертные оценки.
2). Предложения по критериям выбора приоритетных направлений и мероприятий
по решению отобранных (приоритетных) экологических проблем.
В общем случае критерии отбора мероприятий, возможных действий применяютс
тогда, когда необходимо распределить ограниченные ресурсы для использовани
их наилучшим образом. В настоящее время в России НПДООС и РПДООС с точки зрени
ресурсов для их реализации имеют весьма неопределенный статус, поскольку дл
их осуществления не предусматривается выделение дополнительных бюджетных или
иных средств. Поэтому при их разработке приходится ориентироваться, с одной
стороны, на сложившийся уровень финансирования природоохранной деятельности
за счет средств экологических фондов, предприятий и бюджетов, а с другой стороны,
на нахождение новых источников и возможностей финансирования в ходе разработки
и реализации РПДООС. Эти обстоятельства влияют на выбор самих критериев приоритетности.
В качестве критериев отбора мероприятий для включения в РПДООС целесообразно
использовать две группы критериев:
- требования максимального достижения целей плана (критерии соответствия);
- требования максимальной эффективности намечаемых действий (критерии
эффективности).
Применение критериев первой группы предполагает анализ соответствия результатов
или последствий осуществляемых мероприятий сформулированным выше целям РПДООС
(преимущественно на качественном уровне в силу отсутствия определенного количественного
выражения самих целей, очевидных трудностей измерения конкретных вкладов программ
и других мероприятий в достижение общих целей плана).
Все возможные критерии второй группы могут быть подразделены на три подгруппы:
- максимизация показателей, характеризующих здоровье населения;
- минимизация экономического ущерба от загрязнения окружающей среды или
издержек на осуществление мероприятий;
- максимизация эффекта от мероприятий по сохранению биоразнообразия или
минимизация негативного воздействия на биоразнообразие.
Поскольку мероприятия в состав РПДООС целесообразно отбирать с использованием
двух групп критериев, задача является многокритериальной, что предполагает
особые процедуры ее решения. В силу того, что среди критериев есть как качественные
(неизмеримые количественно), так и количественные, указанная процедура должна
проходить в несколько этапов. На первом этапе целесообразно проводить отбор
по качественным критериям, то есть по критериям соответствия (критерии первой
группы) - выделять направления деятельности и мероприятия, результаты которых
должны соответствовать целям РПДООС. На последующих этапах следует оценивать
предварительно отобранные мероприятия по количественным и качественным критериям
из второй группы. При этом нужно учитывать значимость этих критериев. В представленном
выше перечне критерии второй группы приведены в порядке убывания их значимости
применительно к наиболее общим, характерным для России условиям.
Методическим инструментом для проведения первого этапа отбора мероприятий
в состав НПДООС может служить матрица, представленная в Приложении 1.
4. Предварительные расчетные и экспертные оценки приоритетных экологических
проблем и направлений их решени
На основе статистических данных о воздействии на окружающую среду и ее
состоянии и влиянии на здоровье, имеющихся в распоряжении территориальных
органов Госкомэкологии России, МПР России, Минздрава России, Росгидромет,
Госкомзема России, Рослесхоза, Минсельхозпрода России могут быть сделаны предварительные
расчеты по отдельным видам и источникам воздействия на атмосферу, водные объекты,
почву, другие среды и на прочих реципиентов. На их основе могут быть выделены
наиболее существенные проблемы по отдельным видам воздействий и реципиентам.
Для сравнения между собой разнородных экологических проблем, то есть
проблем, относящихся к различным средам, реципиентам, видам и источникам воздействия,
может быть применен метод экспертных (качественных) оценок. В частности, может
быть отобрана группа специалистов, экспертов, каждому из которых будет предложено
проранжировать проблемы из заранее составленного на основе первичной оценки
перечня.
5. Технические задания по разработке РПДООС и его разделов на основе
предварительной структуры, подготавливаемые для тематических рабочих групп.
Рекомендации по сбору и обработке информации в ходе разработки РПДООС
Координационная группа по разработке РПДООС в соответствии с предварительной
структурой документа разрабатывает план его подготовки. При этом определяютс
имеющиеся ресурсы для выполнения работы, включая сроки подготовки РПДООС и
состав разработчиков.
Для работы над отдельными структурными блоками документа и их сводом
целесообразно сформировать отдельные рабочие группы. Для каждой рабочей группы
и/или каждого ее члена составляется техническое задание, устанавливаются формы
и сроки представления результатов работы.
Календарный план работ составляется как для подготовки РПДООС в целом,
так и для каждой рабочей группы. Определяется очередность рассмотрения промежуточных
и окончательных результатов работы рабочих групп Координационной группой и
Комиссией по разработке РПДООС.
6. Рекомендации по ресурсному обеспечению процесса подготовки и реализации
РПДООС
На первом этапе могут быть даны общие рекомендации по ресурсному обеспечению.
В общем случае для финансирования разработки РПДООС наиболее доступным источником
могут быть средства экологических фондов. Возможности бюджета сводятся на
сегодняшний день, в основном, к финансированию научно-исследовательских работ,
в рамках которых могут быть разработаны определенные разделы РПДООС.
Использование других источников, таких как частные фонды, международные
финансовые организации и другие источники, весьма желательно (особенно, если
они предоставляются в качестве грантов), но носит вероятностный характер -
не каждый регион сможет получить из них средства.
Мероприятия по реализации РПДООС могут иметь более широкий спектр источников
финансирования. Это связано, прежде всего, с тем, что среди мероприятий плана
основной объем по затратам составят инвестиционные проекты. При этом мероприятия,
которые удовлетворяют традиционным критериям финансово-экономической эффективности,
могут быть профинансированы за счет кредитов Международного банка реконструкции
и развития, Европейского банка реконструкции и развития, других международных
и зарубежных финансовых организаций, отечественных коммерческих банков, частных
фондов.
Экологически эффективные, но финансово не окупаемые (или недостаточно
рентабельные) проекты могут быть профинансированы с помощью экологических
фондов, которые могут выдать льготный кредит или покрыть разницу между обычной
и льготной ставкой кредитования. В последнем случае возможности кредитовани
значительно увеличиваются, позволяя привлечь значительно большие средства
(нежели средства экофондов) из различных источников для осуществления экологически
эффективных, но экономически недостаточно рентабельных мероприятий.
Меры, связанные с разработкой различного рода инструментов и механизмов
реализации экологической политики, подготовкой документов, могут финансироваться,
прежде всего, за счет средств экофондов, а также бюджетов.
Этап ii. Второй этап является основным и представляет собой собственно
процесс разработки РПДООС, то есть наполнение подготовленной на первом этапе
структуры плана содержательным материалом. В ходе этой работы указанная структура
может претерпевать определенные изменения, уточняться.
В первом разделе РПДООС "Анализ состояния и тенденций изменения экологической
ситуации на территории субъекта Российской Федерации" представляются анализ
экологических проблем и его результаты или выводы. Анализ экологических проблем
дается как в разрезе природных сред и реципиентов, подвергаемых воздействию,
видов антропогенного воздействия, так и в разрезе источников воздействия и
с выделением наиболее экологически неблагополучных территорий.
Проблемы ранжируются на основе количественных (расчетных) показателей
и качественных экспертных оценок в соответствии с "Предложениями по критериям
ранжирования экологических проблем", изложенным в описании этапа i, пункт
3.
Ранжирование экологических проблем производится в соответствии с принятыми
критериями по источникам воздействия, в территориальном разрезе и по средам.
Во втором разделе РПДООС "Анализ проблем управления охраной окружающей
среды и природопользованием на уровне субъекта Российской Федерации и на местном
уровне" должны содержаться анализ структуры и в целом системы управления,
анализ качества информационного обеспечения лиц, принимающих решения, анализ
экономического и финансового механизмов охраны окружающей среды, а также нормативного
правового обеспечения природоохранной деятельности.
Цель анализа - выявить "узкие места" экологической политики, наличие
которых либо порождает экологические проблемы, либо не позволяет решать (или
эффективно решать) их. При этом такие "узкие места" должны быть подразделены
на те, которые соответствуют федеральному уровню и, следовательно, не могут
быть ликвидированы непосредственно на региональном уровне при осуществлении
РПДООС, и те, которые могут быть устранены на уровне субъекта Российской Федерации
или местном уровне. На этой основе в следующем разделе плана будут выделены
более эффективные меры экологической политики, которые позволят ликвидировать
источники возникновения или поддержания экологических проблем, находящихс
на региональном уровне.
В этом разделе анализируются процедуры и механизмы осуществления государственного
экологического контроля, мониторинга и экологической экспертизы, оценки воздействи
на окружающую среду, экологического аудита, лимитирования природопользования,
лицензирования и сертификации, существующие экономические и финансовые инструменты,
а также состояние экологического образования, степень и характер участия общественности
в природоохранной деятельности.
В третьем разделе РПДООС "Определение приоритетных направлений решени
основных экологических проблем" производится обоснование критериев выбора
приоритетных направлений природоохранной деятельности и описывается ее процедура
выбора.
Далее обосновываются сами приоритетные природоохранные мероприятия с
разбивкой по средам и/или по видам воздействия, а также по источникам воздействия.
Предварительно должна быть проведена масштабная работа по сбору и анализу
информации о возможных способах решения экологических проблем.
Для этого целесообразно разработать и использовать формы, наборы показателей,
необходимые для упорядоченного сбора информации о возможных способах решени
экологических проблем (мероприятиях):
- технико-технологических (требующих инвестиций),
- организационных (административных),
- экономических,
- финансовых,
- правовых.
Сбор информации по разработанным (готовым к осуществлению) технико-технологическим
мероприятиям предпочтительно проводить на вариантной основе. В меньшей степени
это относится к организационным мерам, экономическим и финансовым инструментам,
мерам нормативно-правового характера.
Приоритеты выбираются в соответствии с "Критериями выбора приоритетных
направлений решения экологических проблем", изложенным при описании первого
этапа, пункт 3.
В заключительном подразделе обосновываются приоритетные меры по совершенствованию
системы управления природоохранной деятельностью и экологической политики
в целом на территории субъекта Российской Федерации.
При этом, как правило, могут рассматриваться вопросы:
- улучшения межведомственной координации;
- обеспечения эффективного взаимодействия местных органов самоуправлени
с органами власти субъекта Российской Федерации;
- совершенствования системы государственного экологического контроля,
мониторинга и экологической экспертизы;
- развития экономических и финансовых инструментов;
- развития нормативной правовой базы;
- развития системы экологического образования, просвещения, воспитания,
обеспечения доступности экологической информации;
- обеспечения участия общественности в принятии решений по вопросам охраны
окружающей среды.
Приведенный перечень, безусловно, представляет лишь примерный обобщенный
набор возможных приоритетных направлений выработки и осуществления региональной
экологической политики. В каждом конкретном случае такой набор может существенно
отличаться от приведенного выше и, безусловно, должен быть значительно более
конкретным.
В четвертом разделе "Механизм реализации РПДООС" описываются взаимодействие
различных органов власти и вовлечение различных общественных сил, правовой
механизм закрепления взаимных прав и обязанностей участников разработки, механизм
финансового обеспечения, порядок отчетности и контроля за выполнением, механизм
корректировки РПДООС в зависимости от хода его реализации и появления новой
информации.
Ведущая роль в реализации РПДООС должна принадлежать администрациям (правительствам)
субъектов Российской Федерации. Профессиональную сторону выполнения Плана
должен обеспечивать, прежде всего, комитет по охране окружающей среды субъекта
Российской Федерации.
Кроме указанных структур, в реализации РПДООС принимают участие территориальные
органы МПР России, Минздрава России, Росгидромета, Госкомзема России, Рослесхоза,
Минсельхозпрода России, других ведомств и организаций, экологические фонды,
муниципалитеты населенных пунктов, которые будут выделены в качестве "горячих
точек", предприятия или иные объекты, идентифицированные в качестве основных
источников воздействия на окружающую среду, неправительственные экологические
и другие заинтересованные организации, средства массовой информации, коммерческие
банки.
Их взаимодействие осуществляется:
во-первых, в рамках Комиссии по реализации РПДООС, в которую преобразуетс
Комиссия по его разработке,
во-вторых, на основе директивных документов администрации (правительства),
в-третьих, на базе договоров между субъектами реализации Плана (например,
договоров предприятий с администрацией, муниципалитетом, соглашений территориальных
подразделений федеральных органов власти с администрацией субъекта Российской
Федерации), фиксирующих права и обязанности сторон.
Вопросы финансирования реализации РПДООС разрабатываются в развитие раздела
4 "Рекомендации по ресурсному обеспечению процесса подготовки и реализации
РПДООС", данного в описании i этапа. Поскольку РПДООС в сегодняшних условиях
не является директивным планом, он не рассчитан на то, что все мероприяти
будут на стадии разработки РПДООС четко увязаны с объемами финансировани
из различных источников.
Каждое мероприятие, включенное в план действий, должно для внедрени
пройти следующий путь:
- согласование целесообразности его выполнения со всеми заинтересованными
участниками процесса внедрения;
- определение технической и организационной возможности реализации;
- составление бизнес-плана с полной идентификацией источников, форм и
сроков финансирования (при этом заранее предполагается, что почти все инвестиционные
мероприятия будут финансироваться из разных источников, "в складчину");
- принятие решения о выполнении мероприятия.
Для контроля за ходом выполнения РПДООС могут быть использованы три группы
показателей:
- общестатистические индикаторы состояния окружающей среды (по отдельным
средам);
- обобщенные показатели природоохранных эффектов, в том числе от выполнени
комплексных программ по охране воздушного бассейна, охране водных объектов,
обращению с отходами и других;
- данные по выполнению отдельных мероприятий РПДООС.
К общестатистическим индикаторам выполнения РПДООС в общем случае относятся:
- валовые выбросы загрязняющих веществ, необходимость снижения которых
определена в числе приоритетов (динамика снижения);
- превышение ПДК по основным загрязнителям в населенных пунктах "горячих
точках";
- доля населения, обслуживаемого системами водопровода и канализации;
- количество неочищенных сточных вод, сбрасываемых в водоемы;
- степень превышения ПДК по основным загрязнителям водных объектов в
створах, относящихся к населенным пунктам - "горячим точкам";
- количество производимых промышленных и бытовых отходов в пересчете
на 1 жителя и 1000 долларов ВВП и долю их хозяйственного использования;
- площадь особо охраняемых территорий (в % от общей территории), в том
числе территорий со строгим природоохранным режимом;
- использование химических удобрений (в т.ч. азотных) и пестицидов в
т/км2 пахотных земель.
Не обязательно в каждом конкретном случае (РПДООС) использовать все приведенные
показатели. Если в число приоритетных направлений РПДООС не вошли, например,
такие меры как увеличение площадей особо охраняемых территорий или изменение
характера использования удобрений, то не имеет смысла и контролировать соответствующие
показатели. В то же время могут применяться и другие, не перечисленные выше
показатели.
К обобщенным показателям природоохранных эффектов относятся в общем случае
показатели:
- сокращение выбросов сернистого ангидрида, окислов азота, оксидов углерода
и других загрязняющих веществ из числа основных за период реализации РПДООС
и отдельных его этапов;
- процент снижения общего количества загрязненных промышленных и бытовых
стоков, отводимых в водоемы за период с базового по контрольный год;
- пропускная способность модернизированных и новых коммунальных сооружений;
- мощность новых установок по сжиганию опасных и бытовых отходов;
- мощность новых установок по переработке промышленных отходов для их
хозяйственного использования и рекуперации;
- емкость (млн.т) новых полигонов опасных отходов, минеральных и малоопасных
отходов и бытовых отходов;
- площадь рекультивации существующих полигонов для складирования промышленных
и бытовых отходов.
В каждом конкретном случае (РПДООС) могут быть использованы не все приведенные
показатели и, наоборот, возможно, применение других, более подходящих индикаторов.
Для контроля за выполнением отдельных мероприятий РПДООС, таких как проектные
разработки, инвестиционные мероприятия, организационно-технические мероприятия,
проекты нормативных документов, меры по введению экономических инструментов,
пилотные проекты могут быть использованы показатели качественной оценки, например:
0 - до сих пор не предприняты какие-либо шаги в направлении внедрени
данного мероприятия;
1 - мероприятие находится в начальной стадии внедрения;
2 - мероприятие выполняется (в случае инвестиционных мероприятий указываетс
% выполнения строительно-монтажных работ);
3 - выполнение мероприятия завершено.
В результате анализа контролируемых показателей делаются выводы о причинах
неэффективности реализации отдельных направлений РПДООС, вносятся коррективы
в сам план, обосновываются изменения в механизмах его реализации.